Atribuciones legales de las Municipalidades El presente estudio tiene por objeto determinar las atribuciones legales de las municipalidades, especialmente en cuanto puedan existir conflictos de competencia con otras instituciones estatales. A continuación, se hace un listado de esas atribuciones tal como aparecen en las dos principales leyes que regulan el régimen municipal: la Constitución y el Código Municipal:
Regulada por la "Ley general tributaria municipal". A pesar de la existencia de esta ley, se dan serias dificultades por la disparidad de hechos generadores, que impiden hacer efectivo el principio de evitar la doble tributación. Se requiere una interpretación adecuada de la autonomía municipal. 2)"Decretar su presupuesto de ingresos y egresos" (Art. 204 N° 2 Cn. y Art. 3 N° 2 C.M.). Regulada por el Código Municipal (Art. 72 a 85). No hay conflictos de competencia, pero la Corte de Cuentas impone, a través de instructivos, un formato y reglas de aplicación uniformes, que las municipalidades han aceptado casi unánimemente. 3)"Gestionar libremente en materias de su competencia" (Art. 204 N° 3 Cn. y Art. 3 N° 3 C.M.). Aparece desarrollada, sobre todo, en el Art. 4 del Código Municipal. Se analizan cada una de las atribuciones señaladas en este artículo, en los números siguientes. 4)"Nombrar y remover a los funcionarios y empleados de sus dependencias" (Art. 204 N° 4 Cn. y Art. 3 N° 4 C.M.). Las municipalidades deben acatar las disposiciones de la "Ley del servicio civil" y demás normas que rigen el régimen de los empleados públicos. No hay aparentes contradicciones con las normas que rigen los municipios, pero las municipalidades han emitido ordenanzas que contradicen dichas leyes, por ejemplo, la municipalidad de San Miguel y otras han declarado inembargables los aguinaldos que conceden anualmente a sus empleados. 5) "Decretar las ordenanzas y reglamentos locales" (Art. 204 N° 5 Cn. y Art. 3 N° 5 C.M.). El aspecto formal de la creación de ordenanzas y reglamentos locales, aparece regulado en los Arts. 32 y 35 del Código Municipal. No existe conflicto de competencia en esta materia, pero las ordenanzas emitidas por las municipalidades los crean con frecuencia, especialmente en materia de construcción, protección del medio ambiente y seguridad pública; esto es debido a que muchas de las municipalidades han comprendido mal sus atribuciones y actúan como una Asamblea Legislativa, regulando materias que no son de su competencia. 6) "Elaborar sus tarifas de impuestos y las reformas a las mismas, para proponerlas como ley a la Asamblea Legislativa" (Art. 204 N° 6 Cn. y Art. 3 N° 5 C.M.). No hay conflicto de competencias, aunque no se ha resuelto la discusión acerca de si el Organo Ejecutivo o los diputados tienen iniciativa de ley para modificar dichas tarifas. 7) "Asociarse o concertar entre ellas convenios cooperativos a fin de colaborar en la realización de obras o servicios que sean de interés común para dos o más municipios" (Art. 207 inc. 2° Cn.). No hay aparentes conflictos de competencia; las municipalidades del área metropolitana de San Salvador han sido las únicas que han formado algunas entidades para la prestación conjunta de servicios públicos. La atribución aparece regulada en los Arts. 14 a 18 C.M. 8) "Elaboración, aprobación y ejecución de planes de desarrollo urbanos y rurales de la localidad" (Art. 4 N° 1 C.M.). Es la disposición que presenta mayores dificultades, con respecto a la competencia de las municipalidades. En primer lugar, no existe una ley general de ordenamiento territorial, por lo que las municipalidades no tienen en que basar sus planes; algunas los han elaborado, con el estímulo y cooperación del Ministerio del Medio Ambiente, conteniendo disposiciones que deben ser aprobadas por la Asamblea Legislativa, y como no se dan a conocer al público, ya que no se aprueban por medio de ordenanzas ni se publican en el Diario Oficial, el interesado en una construcción llega a conocerlos hasta que se le deniega un permiso de construcción. De conformidad a la "Ley de urbanismo y construcción" y a sus múltiples reglamentos, la autorización de nuevas construcciones corresponde al Ministerio de Obras Públicas, hasta que las municipalidades elaboren sus planes de desarrollo y formen las oficinas capacitadas para vigilar su aplicación, situación que sólo se ha dado en el área metropolitana de San Salvador; sin embargo, el Ministerio consulta siempre a la municipalidad sobre el desarrollo de nuevas construcciones y deniega los permisos si éstas no están de acuerdo. Para el área metropolitana de San Salvador, se ha emitido una ley especial de ordenamiento territorial, cuya aplicación corresponde a una oficina interministerial, la OPAMSS. Esta no ha elaborado los planes de desarrollo del área, aunque se tiene conocimiento de muchas disposiciones sobre ordenamiento que ha decidido, que no se han dado a conocer al público. Además, las municipalidades del área, han emitido ordenanzas que contradicen o usurpan las facultades conferidas en la ley a la oficina, especialmente la de Nueva San Salvador. 9) " Supervisión de precios, pesas, medidas y calidades" (Art. 4 N° 2 C.M.). Al emitirse el Código Municipal, esta norma era un desarrollo de las disposiciones de la Ley de Policía, de 1879. Con posterioridad, se emitió la "Ley de protección al consumidor", que centraliza tales funciones en el Ministerio de Economía; no tenemos conocimiento de que haya coordinación entre éste y las municipalidades para la aplicación de la ley. Estas últimas no parecen tener interés en recuperar esta facultad. 10) "Desarrollo y control de la nomenclatura y ornato público" (Art. 4 N° 3 C.M.). No hay conflictos de competencia. 11) "La promoción de la educación, la cultura, el deporte, la recreación, las ciencias y las artes" (Art. 4 N° 4 C.M.). Esto es una repetición de las atribuciones del Ministerio de Educación que aparecen en el "Reglamento interno del Organo Ejecutivo" y del INDES, en la "Ley general de los deportes de El Salvador", pero no puede considerarse que exista conflicto de competencia. La disposición se refiere al fomento local de tales actividades. Varias municipalidades han emitido ordenanzas sobre estas materias, de tipo puramente local, por ejemplo, regulando juegos florales, pero algunas pueden presentar conflictos con la Constitución o las leyes, como las que establecen normas para la protección de algún patrimonio arquitectónico o natural local. Se necesita una coordinación entre las instituciones involucradas. 12) "La promoción y desarrollo de programas de salud, como saneamiento ambiental, prevención y combate de enfermedades" (Art. 4 N° 5 C.M.). Como en todos los temas relacionados con éste, existe conflicto de competencia. El Código de Salud centraliza dichas actividades en el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, y las municipalidades no tienen competencias claramente definidas. 13) "La regulación y supervisión de los espectáculos públicos y publicidad comercial, en cuanto concierne a los intereses y fines específicos municipales" (Art. 4 N° 6 C.M.). En cuanto a los espectáculos públicos, el conflicto existe con un reglamento que centraliza su regulación y supervisión en el Ministerio del Interior. Sólo hay normas municipales relativas al uso de propiedad municipal para el montaje de ciertos espectáculos públicos en ordenanzas sobre celebración de fiestas patronales. En cuanto a la publicidad comercial, es un aspecto regulado por muchas municipalidades, en el cual no se les ha señalado irregularidades. Las regulaciones de la municipalidad de San Salvador, anteceden en mucho al Código Municipal. 14) "El impulso del turismo interno y externo y la regulación del uso y explotación turística y deportiva de lagos, ríos, islas, bahías, playas y demás sitios propios del municipio" (Art. 4 N° 7 C.M.). Existen dos instituciones oficiales autónomas con competencia nacional sobre la materia, ISTU y CORSATUR, pero su única injerencia local se relaciona con la administración de los turicentros. No debería considerarse que existen conflictos de competencia. Ninguna municipalidad ha emitido ordenanzas que regulen el uso de los bienes nacionales de uso público que la disposición menciona, para efectos turísticos, sino sólo para sus efectos de explotación económica y preservación del ambiente, como la extracción de arena de las playas. 15) "La promoción de la participación ciudadana, responsable en la solución de problemas locales en el fortalecimiento de la conciencia cívica y democrática de la población" (Art. 4 N° 8 C.M.). Esta disposición, que parece recoger nobles principios democráticos que deben cumplir las municipalidades, al incluirla en la ley, carece de contenido jurídico. Se ha querido darle cierta regulación en el Código Municipal, con el establecimiento de los cabildos abiertos (Arts. 115 a 117 C.M.), cuya celebración no es obligatoria para las municipalidades. La "Ley del Medio Ambiente", por el contrario, estableció otras formas de consulta popular. La municipalidad de San Salvador hizo uso de esta disposición para la emisión de una ordenanza manifiestamente inconstitucional, pues contenía obligaciones para particulares no contempladas en ninguna ley, relativa a la celebración anual de las fiestas de la Independencia, con normas sobre uso y exhibición de símbolos patrios, decoración de edificios y aulas de centros educativos, etc. 16) "La promoción del desarrollo industrial, comercial y agrícola, artesanal y de los servicios" (Art. 4 N° 9 C.M.). Tal labor, que también aparece encomendada en otras leyes a ministerios diversos, no tendría que generar conflictos de competencia. Se refiere a la promoción local de tales actividades, lo que es una atribución aceptada de todos los gobiernos municipales del mundo. Para su correcta aplicación, necesita la coordinación de las instituciones. 17) "La promoción y protección de los recursos renovables y no renovables" (Art. 4 N° 10 C.M.). No debería generar conflictos de competencia, ya que se trata de actividades en un nivel local; en el ámbito nacional, los Ministerios de Economía, del Medio Ambiente y, sobre todo, de Agricultura y Ganadería tienen una competencia general sobre la materia. Deben señalarse, sin embargo, las numerosas ordenanzas sobre protección de los recursos naturales que han emitido muchas municipalidades. No ocasionan conflictos si se refieren exclusivamente a recursos en propiedad del municipio, pero en la mayoría de los casos, los Concejos Municipales han actuado como verdaderas asambleas legislativas, estableciendo obligaciones para los particulares en su propiedad, como la obligación de construir obras de protección de los recursos naturales, reforestar, etc., y prohibiendo construcciones, sin base legal. 18) "La regulación del transporte local y del funcionamiento de terminales de transporte de pasajeros y de carga" (Art. 4 N° 11 C.M.). La disposición debe considerarse tácitamente derogada, al haber vuelto a centralizarse estas tareas en el Ministerio de Obras Públicas, Vivienda y Transporte, por medio de la "Ley de transporte terrestre, tránsito y seguridad vial". El Viceministerio respectivo ha actuado de manera absoluta en esta materia, hasta el punto que es el que da mantenimiento a las vías urbanas y determina el sentido de la circulación en las mismas. 19) "La regulación de la actividad de los establecimientos comerciales, industriales, de servicio y otros similares" (Art. 4 N° 12 C.M.). No deberían existir conflictos de competencia, ya que se trata de una facultad de carácter eminentemente municipal, en todos los países. Sin embargo, las pocas ordenanzas municipales emitidas al respecto, han sido tachadas de inconstitucionalidad, al no haber una ley lo suficientemente amplia en qué basarlas. En efecto, las pocas disposiciones al respecto, se encuentran en la Ley de Policía y en el Código de Salud, en donde se atribuyen facultades regulatorias al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social. 20) "La regulación del funcionamiento extraordinario obligatorio en beneficio de la comunidad de las farmacias y otros negocios similares" (Art. 4 N° 13 C.M.). La disposición debe considerarse tácitamente derogada. De conformidad al Art. 14 letra j del Código de Salud, que es ley posterior, tal atribución es competencia del Consejo Superior de Salud Pública. 21) "La regulación del funcionamiento de restaurantes, bares, clubes nocturnos y otros establecimientos similares" (Art. 4 N° 14 C.M.). Lo indicado en el N° 18 es aplicable a esta facultad. También inciden en su aplicación normas contenidas en las leyes tributarias sobre licores y el Código de Familia. 22) "La formación del Registro Civil de las personas y de cualquier otro registro público que se le encomendare por ley" (Art. 4 N° 15 C.M.). Actualmente, no hay conflicto de competencia. En cuanto comience a funcionar, de manera centralizada, el Registro de Personas Naturales, las municipalidades perderán esta competencia. 23) "La formación del Registro de Ciudadanos de acuerdo a la ley" (Art. 4 N° 16 C.M.). No existe un verdadero conflicto de competencia, sino una duplicidad de funciones establecida por la misma Constitución, que establece un registro de ciudadanos independiente del municipal, con el nombre de Registro Electoral (Art. 77). El registro municipal sólo existe para efectos de cedulación y las municipalidades perderán esta atribución con la emisión del documento único de identidad por el Registro de Personas Naturales. 24) "La creación, impulso y regulación de servicios que faciliten el mercadeo y abastecimiento de productos de consumo de primera necesidad, como mercados, tiangues y mataderos" (Art. 4 N° 17 C.M.). No existen conflictos de competencia, aunque las municipalidades deben someterse a la regulación que establece el Código de Salud y las decisiones del Ministerio del Ramo, de conformidad a aquél. 25) "La promoción y organización de ferias y festividades populares" (Art. 4 N° 18 C.M.). No deberían existir conflictos de competencia; sin embargo, dado que los comités organizadores de fiestas patronales de las cabeceras departamentales, anteriores a 1986, habían sido creados por ley y muchas de ellas no han emitido ordenanzas al respecto, repetidas veces, ante conflictos internos en los concejos municipales, algunos de sus integrantes se han dirigido a la Asamblea Legislativa y obtenido la reforma a las leyes de los comités referidos, en contra de la opinión de otros integrantes de los concejos. 26) "La prestación del servicio de aseo, barrido de calles, recolección y disposición final de basuras" (Art. 4 N° 19 C.M.). No existe conflicto de competencias, aunque la "Ley del Medio Ambiente" ha conferido facultades que son verdaderamente legislativas, no reglamentarias, sobre disposición de la basura al Ministerio del Ramo, por lo que la acción de las municipalidades ha quedado limitada en esta materia. 27) "La prestación del servicio de cementerios y servicios funerarios y el control de los cementerios y servicios funerarios prestados por particulares" (Art. 4 N° 20 C.M.). No hay conflictos de competencia. La materia está regulada por la "Ley de cementerios". 28) "La prestación del servicio de Policía Municipal" (Art. 4 N° 21 C.M.). Existen conflictos de competencia. La Constitución, en su Art. 159 inc. 3°, prácticamente estableció un monopolio de la prestación de servicios de seguridad estatales en manos de la Policía Nacional Civil. Esto ha llevado a una total indefinición con respecto a la función de la Policía Municipal; aunque hay acuerdo en que su función es la protección de la propiedad municipal, los alcances de su función no están bien definidos. 29) "La autorización y regulación de tenencia de animales domésticos y salvajes" (Art. 4 N° 22 C.M.). En cuanto a animales domésticos, la disposición es repetición de disposiciones contenidas en la Ley de Policía, que nunca se han cumplido (todavía aparecen en casi todas las leyes de impuestos municipales derechos por la extensión de licencias para perros). Con respecto a animales salvajes, la disposición está derogada tácitamente por la "Ley de protección de la fauna y flora silvestre". 30) "La regulación del uso de calles, aceras, parques y otros sitios públicos, municipales y locales" (Art. 4 N° 23 C.M.). Con respecto a las calles, se aplica lo dicho en el N° 18. No hay conflicto de competencia. Aunque la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha determinado que debe existir una ley que regule el derecho de expresión del pensamiento por medio de manifestaciones y otras demostraciones que ocupen calles, aceras y otra propiedad municipal, para que las municipalidades puedan limitar este derecho. 31) Facultades relativas a la regulación de juegos de azar (Art. 4 N° 24 C.M.). La Asamblea Legislativa, y las mismas municipalidades al interpretar inadecuadamente e ignorar la ley, han creado una enorme confusión en esta materia. Tradicionalmente, siempre había sido facultad municipal la autorización de juegos permitidos, según los define el Código Civil y la Ley de Policía y en el Código Municipal, originalmente, esta atribución estaba regulada en el sentido de que correspondía a las municipalidades: "La autorización y regulación del funcionamiento de casas de juegos, como loterías, rifas y otros similares" (Art. 4 N° 24 C.M.). La autorización de casinos por varias municipalidades, en ignorancia de la ley de policía y la negativa de otras autoridades a hacerla aplicar, llevó a la reforma del Código Municipal en dos ocasiones, siendo la última redacción de la atribución así: "La autorización y regulación del funcionamiento de loterías, rifas y otras similares; sin embargo, los municipios no podrán autorizar ni renovar autorizaciones para el establecimiento y funcionamiento de negocios destinados a explotar el juego en traga níquel o traga perras, veintiuno, bancado, ruletas, dados y, en general, los que se ofrecen en las casas denominadas casinos". La modificación a la ley era innecesaria y ha dejado indeterminada la atribución de autorizar casas de otros juegos permitidos, como el billar y las peleas de gallos. 32) "Planificación, ejecución y mantenimiento de todo género de obras públicas necesarias al Municipio" (Art. 4 N° 25 C.M.). No hay conflictos de ley, lo que se requiere es una adecuada coordinación. 33) "La promoción y financiamiento de viviendas o renovación urbana" (Art. 4 N° 26 C.M.). No deberían existir conflictos de competencia, pues se trataría de una actividad paralela a la de entidades centralizadas como el Viceministerio de Vivienda y FONAVIPO. 34) "Autorización y fiscalización de las obras particulares" (Art. 4 N° 27 C.M.). Existen conflictos de competencia, según lo indicado en el N° 8. El Ministerio de Obras Públicas debe entregar estas funciones a las municipalidades en cuanto éstas dispongan de sus oficinas locales de planificación y urbanismo. 35) "Conceder la personalidad jurídica a las asociaciones comunales" (Art. 31 N° 23 C.M.). No hay conflictos de competencia. Tal tipo de entidades aparecen reguladas en los Arts. 118 a 125 C.M. 36) "Emitir reglamentos" (Arts. 32 a 35 C.M.). No hay conflictos de competencia. Los reglamentos municipales son normas sobre el régimen interno municipal y de prestación de servicios. No son publicados en el Diario Oficial, a diferencia de las ordenanzas, pues no tratan de asuntos de interés local que exceden la administración interna de las oficinas municipales. 37) Establecer, en las ordenanzas municipales, "sanciones de arresto, multa, comiso y clausura por infracción a sus disposiciones sin perjuicio de las demás responsabilidades a que hubiere lugar conforme a la ley" (Art. 126 C.M.). Norma de dudosa constitucionalidad, que se hace más discutible con las disposiciones del Art. 128 inc. 2° C.M., que establece la posibilidad de sancionar infracciones a las ordenanzas no consignadas expresamente como faltas en las mismas. Es normal que las municipalidades, en todas partes del mundo puedan, con base en una ley general, establecer determinadas conductas para los particulares, en especial en cuanto al uso de la propiedad municipal y su conducta pública; es natural que las municipalidades puedan determinar como falta y sancionar conductas como obstaculizar las aceras y botar basura en las mismas; también es normal que se les encargue la represión de transgresiones menores, como la ebriedad pública o la prostitución. Aparte del Código Municipal, que establece la base para la determinación de las penas, muy pocas normas y de carácter muy indefinido, contemplan conductas que pueden ser sancionadas de esta manera. La Ley de Policía sería la más importante. Otras inconstitucionalidades que se han hecho notar en esta disposición es el establecimiento de una doble penalidad y violación del debido proceso en el de aplicación de las sanciones. Un problema práctico que surge del mismo, es que la Policía Nacional Civil, que desconoce dichas ordenanzas, que cambian en cada municipio, y no la Policía Municipal, tendría que encargarse de la represión de las contravenciones a las ordenanzas. Lo conveniente sería en materia contravencional, sacar el título de las faltas del Código Penal, legislar sobre ellas y dar competencia a las municipalidades para su sanción. |