La última reforma constitucional

Con fecha 23 de abril pasado, la Asamblea Legislativa saliente emitió el Acuerdo de Reformas Constitucionales N° 2, publicado en el D.O. N° 77, Tomo 359, de 30 de abril de 2003, por el que se acordó la reforma a los incisos primero y segundo del Art. 68 de la Constitución.

El texto vigente de dichas disposiciones dice así:

El texto propuesto en la reforma es el siguiente:

"Un Consejo Superior de Salud Pública velará por la salud del pueblo. Estará formado por igual número de representantes de los gremios médico, odontológico, químico-farmacéutico, médico veterinario, laboratorio clínico, psicología, enfermería y otros a nivel de licenciatura que el Consejo Superior de Salud Pública haya calificado para tener su respectiva Junta; tendrá un presidente y un secretario de nombramiento del Órgano Ejecutivo. La ley determinará su organización.

El Art. 68 tiene un tercer inciso, que no se pretendió reformar, que establece que el Consejo Superior de Salud Pública conocerá de los recursos que se interpongan contra los organismos de vigilancia de las profesiones de salud.

Las diferencias que se dan entre los dos textos son las siguientes:

1. Se adicionan al Consejo representantes de los gremios de laboratoristas clínicos, psicólogos y enfermeras y se crea la posibilidad de que puedan adicionarse representantes de otros gremios por ley, cuando a juicio del mismo Consejo se considere pertinente;
2. Se suprime la disposición que establece que el Presidente y Secretario del Consejo no podrán pertenecer a las profesiones de salud; y
3. Se incluye que en la suspensión de profesionales de salud deberán seguirse las reglas del debido proceso, en lugar de la disposición de que los organismos respectivos resolverán con sólo robustez moral de la prueba.

Este es el tercer intento que se hace por reformar el artículo. En 1994 se acordó reformar el inciso primero adicionando los gremios que en la actual reforma acordada se mencionan expresamente. En 1996 se acordó la reforma de todo el artículo indicando que el Consejo estaría integrado por los representantes de los gremios de salud, sin mencionarlos expresamente, y se suprimió la norma procedimental del inciso segundo. Las reformas constitucionales deben ser ratificadas por la Asamblea Legislativa siguiente, para que entren en vigor, y ninguna de estas dos reformas propuestas lo fue.

Normalmente, las reformas constitucionales hechas hasta la fecha han sido acordadas al final del término de una Asamblea y ratificadas estando avanzado el término de la siguiente legislatura, pero en la sesión plenaria del día 15 de mayo pasado, casi al inicio de las labores de la nueva Asamblea Legislativa, la reforma fue ratificada por unanimidad de los diputados. La ratificación de la reforma ni siquiera estaba en la agenda de la sesión, sino que fue la iniciativa propuesta por un diputado en el marco de una discusión relativa a celebraciones del "Día de la Enfermera" y se acordó su votación con dispensa de trámites.

Esta ratificación es un hecho alarmante, que nos lleva a darnos cuenta de la pérdida de importancia de nuestra Constitución en la mente de nuestros legisladores, la prensa y el público, y su banalización, producto de los manejos que se hacen con ella. La dispensa de los trámites para la aprobación de un decreto legislativo, por una parte, debe ser algo extraordinario; tratándose de reformas constitucionales, nunca se debe dar, sino que debe ser precedido no sólo de profundos debates en el seno de la Asamblea Legislativa, sino de un amplio debate nacional. Por otra parte, es de destacar que la prensa ni siquiera informó sobre ello; la reforma constitucional es una cuestión vital para nuestra sociedad que haría meritorio, en cualquier caso, que se ocuparan las primeras planas de todos los periódicos para anunciarla; en este caso, no ocupó ni un párrafo dentro de otra noticia relativa al parlamento.

A la reforma aprobada pueden hacérsele las mismas observaciones relativas a su pertinencia que se hicieron a los intentos de reforma anteriores: la única opción razonable y técnica con respecto a la reforma del Art. 68, sería su supresión del texto constitucional.

La existencia de un organismo específico que vela por la salud del pueblo, su integración, atribuciones y procedimientos no es materia constitucional, sino que debe ser regulada por la ley secundaria. Fue introducido en la Constitución de 1950 y repetido en las de 1962 y 1983, pero es el mejor ejemplo que puede haber de los defectos de las normas secundarias constitucionalizadas y excesivamente prolijas. El Art. 68 ata al estado a tener un específico sistema de protección de la salud, en detrimento de cualquier sistema más eficiente que pudiera surgir, a cargo de un organismo del que hasta su mismo nombre está establecido en la Constitución, obliga a la reforma constitucional para la modificación de su composición, atribuciones, etc.

El texto constitucional debe comprender las normas de organización fundamental del estado y el régimen de derechos y garantías fundamentales de las personas. El tema del organismo contralor de la salud pública, no corresponde a estos grandes apartados, mucho menos lo es su organización en detalle; pero si se constitucionaliza la necesidad de su reforma, que tiene que darse con cierta frecuencia, tratándose de un organismo encargado de asuntos técnicos muy cambiantes, obliga a la modificación del texto de la ley primaria. Esto lleva a la banalización de la misma, al impropio uso de parte de los legisladores de modificarla, a la pérdida de respeto de la ciudadanía hacia la Constitución.

Aparte de esto, debe señalarse que las modificaciones hechas contienen errores de contenido y puntos sumamente debatibles que deben ser sometidos a una consulta más amplia.

En primer lugar, la redacción es tan prolija, en la enumeración de los distintos gremios de salud y el grado académico de sus practicantes, que resulta totalmente antitécnica; podría motivar la burla de nuestra Constitución y de nuestros legisladores. El texto de la reforma propuesta en 1996 sería mucho más adecuado.

En segundo lugar, debe abrirse un debate especialmente entre los gremios de salud acerca de la pertinencia de incluir a los gremios de las profesiones auxiliares, los laboratoristas clínicos y, especialmente, las enfermeras, en el organismo de dirección de la salud en el país, al mismo nivel que los representantes de las profesiones principales. Sin menoscabar la labor importante y abnegada de dichos profesionales, debe recordarse que sus practicantes actúan siempre bajo la dirección y requerimiento de otro profesional. Ha sido un objetivo gremial importante de las enfermeras tener un reconocimiento paralelo a la de las otras profesiones de salud y con la reciente ley del ejercicio de su profesión han logrado la creación de una junta de vigilancia independiente; esto ha sido adversado por muchos médicos serios quienes consideran que las enfermeras no pueden actuar si no es bajo su dirección. La inclusión de las profesiones auxiliares en la institución únicamente contribuye a la indebida politización de un órgano que debe mantenerse estrictamente técnico.

También ha sido una ambición política de los gremios de profesionales de la salud, especialmente médicos, acceder a la Presidencia y Secretaría del Consejo, lo que actualmente tienen vedado y la reforma lo permitiría, con la adición de que la ley secundaría podría establecer que los ocuparán con exclusividad. El Consejo está estructurado bajo el principio de que, como organismo supervisor que es, equivalente a una superintendencia, no puede ser dirigido por quienes tienen intereses particulares en su esfera de vigilancia, sino que debe serlo por alguien neutral. El organismo ha funcionado bajo ese principio y no tenemos noticias de que el esquema haya producido graves daños, pero se pretende revertirlo en apoyo de una posición política. El punto amerita ser debatido ampliamente por la colectividad nacional.

Finalmente, tenemos que señalar que los redactores de la reforma han confundido las normas que se deben observar en la tramitación de un proceso para garantizar los derechos de los intervinientes en el mismo (el debido proceso) con las normas de valoración de la prueba (robustez moral). Bajo la normativa actual, en el proceso de suspensión de un profesional de la salud deben observarse las reglas del debido proceso, pero al momento de tomar una decisión, las pruebas se valoran según que pueden conducir, por su peso, a una convicción en el juzgador sobre la certeza de ciertos hechos, aún cuando por otros medios de valoración de prueba (tasada, sana crítica) no resultan indubitables los mismos hechos; lo que importa es la convicción que se produzca en el juzgador dados los indicios presentados y resulta de gran utilidad para la determinación de hechos en los que resulta fácil el ocultamiento, la disimulación o alteración de pruebas. No estamos seguros cuál sea la intención de los redactores del proyecto al incluir la mención del debido proceso y la supresión de la mención de la robustez moral de la prueba, pero da la impresión que pretenden un proceso rígido en que se impida la libre valoración de la prueba, garantizando la impunidad de culpables en muchos casos.

La reforma al Art. 68 ha sido hecha con innecesaria precipitación y puede traer problemas de índole jurídica y social de gravedad. Debe promoverse su reversión por la misma Asamblea Legislativa que la ha decretado.