Sobre la Legitimidad del veto a la Ley Transitoria de Garantía, Estabilidad y Protección Labora de los trabajadores del Instituto Salvadoreño del Seguro Social y del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social en el marco del conflicto del Secotr Salud.

Tras la emisión del veto presidencial a la "Ley Especial Transitoria de Garantía, Estabilidad y Protección Laboral de los Trabajadores del Instituto Salvadoreño del Seguro Social y del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social en el Marco del Conflicto del Sector Salud", la opinión pública ha sido sorprendida por las declaraciones de varios juristas, entre ellos el Magistrado de Cámara de Segunda Instancia, Magistrado Suplente de la Corte Suprema de Justicia y candidato a Magistrado Propietario de la misma, Dr. Marcel Orestes Posada, quienes alegan la ilegitimidad de dicho veto por no haber sido refrendado por los ministros de los ramos a que corresponde la materia del proyecto vetado.

El alegato se hace citando el Art. 163 Cn., que establece: "Los decretos, acuerdos, órdenes y providencias del Presidente de la República deberán ser refrendados y comunicados por los Ministros en sus respectivos Ramos, o por los Viceministros en su caso. Sin estos requisitos no tendrán autenticidad legal".

Esta opinión tiene apoyo en alguna doctrina. Así, en el "Manual de Derecho Constitucional" escrito por Francisco Bertrand Galindo y otros (Centro de Investigación y Capacitación Proyecto Reforma Judicial, 1992), se afirma: "Cabe agregar que el veto, al igual que la sanción, promulgación y la orden de publicar son decretos del Presidente de la República, por lo que para que tengan eficacia jurídica, deben ser refrendados y comunicados por los Ministros en sus respectivos ramos o por los Viceministros en su caso, no teniendo sin estos requisitos autenticidad legal, Art. 163" (Tomo I, pág. 59).

La argumentación, como se ve, no es nueva, ha formado parte de una controversia entre órganos del estado cada vez que se ha emitido un veto presidencial que ha disgustado a la oposición política del momento y tal controversia siempre ha sido resuelta. De dichas resoluciones podemos afirmar que la argumentación está errada.

En primer lugar, el examen del Art. 163 Cn. nos permite deducir que el mismo no se refiere a actos como el veto. Ciertamente que éste no es un decreto, acuerdo ni orden presidencial. El término "providencia" se usa en el artículo de la Constitución referido, pero no se usa ni se ha usado nunca en el derecho administrativo salvadoreño; sin embargo, doctrinariamente se usa para hacer referencia a actos del Órgano Judicial, lo que coincide con la definición jurídica del término que da el Diccionario de la Lengua Española y los tribunales lo usan para designar a cualquier acto administrativo impugnado, incluyendo decretos, acuerdos y órdenes. De los tres primeros términos que se usan en el artículo, e interpretando analógicamente el cuarto, podemos deducir que se espera la refrenda ministerial en las decisiones que trascienden a terceros, por ser actos concluidos y que contienen normas, sean de carácter general o individualizadas. Este no es el caso del veto, que aunque es un acto formalmente administrativo que implica una decisión presidencial, es nada más una etapa en el proceso de formación de ley, es decir, de normas de carácter general que no tienen obligatoriedad sino hasta que dicho proceso está concluido de conformidad a la Constitución. Creemos que los voceros del Órgano Ejecutivo que han sostenido que es un acto del Presidente de la República que debe manifestarse en una comunicación a la Asamblea Legislativa, de la misma manera que dicho órgano se lo ha comunicado a aquél, es correcta. Así se ha hecho en todos los casos de veto presidencial habidos, anteriores y posteriores a la emisión de la Constitución actual.

Por otra parte, la jurisprudencia ha decidido ya la cuestión. En la sentencia de inconstitucionalidad pronunciada por la Sala de lo Constitucional a las ocho horas y treinta minutos del día siete de febrero de mil novecientos ochenta y cinco (publicada en el D.O. N° 32, Tomo 286, de 13 de febrero de 1985), se estableció: "En este estado y en virtud de haber sido cuestionado por la Asamblea Legislativa conviene señalar que cuando nuestra Constitución regula las facultades del Ejecutivo para sancionar y mandar publicar la ley y, en su caso, de hacerle observaciones o vetarla, se entiende que la ejercita por medio del Presidente de la República; no otra cosa se desprende de la evolución y desarrollo histórico de dichas instituciones en nuestro derecho constitucional, por cierto, debidamente analizadas por el Fiscal General de la República al contestar el traslado; de la interpretación armónica de la constitución y de la misma naturaleza del veto, que como señalamos entraña la negativa de sanción". En esta ocasión, no sólo se alegó que el veto debía ser refrendado por el ministro del ramo, sino que se llegó al absurdo de afirmarse que, en vista de que era una facultad del Órgano Ejecutivo, debía ser firmado por todos los miembros del Consejo de Ministros y hasta por otros integrantes de dicho órgano. La misma controversia ha surgido en otras ocasiones y la Sala de lo Constitucional ha reafirmado esta posición cuando ha surgido o consultada expresamente por la Asamblea Legislativa, por ejemplo, en la resolución de la controversia en materia de constitucionalidad 1-88, en que citó el párrafo transcrito.

Debe señalarse, además, que dichas opiniones de la Sala de lo Constitucional fueron emitidas antes de la reforma constitucional hecha en 1991. Antes de la misma, todos los artículos de la Constitución que se referían al veto presidencial mencionaban al "Órgano Ejecutivo" y aún así el máximo tribunal consideró que la interpretación correcta de los mismos, de acuerdo a su espíritu e historia, era considerar la facultad de veto como personal del Presidente de la República. La reforma se hizo precisamente para acabar con toda duda que pudiera haber con respecto a esto.

Por lo anterior, debemos concluir que el veto presidencial a la ley en cuestión no adolece de ninguna irregularidad de forma, por lo que no puede impugnarse validamente su legitimidad.