Comentarios al Proyecto de Reformas del Código Municipal

La totalidad de diputados a la Asamblea Legislativa ha dado iniciativa de ley y aprobado un proyecto de reformas al Código Municipal, que ha sido remitido para su estudio. El proyecto consta de 52 artículos que reforman 51 de la ley, distribuidos a lo largo de todo el texto legal, por lo que afectan todos los títulos del mismo, excepto los que se refieren a las asociaciones comunales y a la expropiación.

La mayoría de las reformas propuestas resultan intrascendentes, no vemos la razón de ser que tengan y simplemente modifican la redacción de los artículos sin que ello contribuya de manera significativa a la claridad de la ley. Así, por ejemplo, el Art. 5 vigente dice: "La competencia municipal, definida en el artículo anterior, no afecta las atribuciones conferidas a otras entidades de la Administración Pública". La reforma al mismo, propuesta en el Art. 3 del proyecto, dice: "Las competencias establecidas en el artículo anterior, no afectan las competencias de carácter nacional a las diversas entidades de la Administración Pública" (la puntuación es original). La reforma no añadiría ni quitaría nada al texto legal, pero haría perder corrección en la redacción.

Otras reformas carecen de contenido jurídico. Por ejemplo, el Art. 1 del Código dice: "El presente Código tiene por objeto desarrollar los principios constitucionales referentes a la organización, funcionamiento y ejercicio de las facultades autónomas de los municipios". En el proyecto se le adiciona un inciso que dice: "Además, que la gestión de los gobiernos locales se desarrolle con transparencia, austeridad, eficiencia y eficacia". El Art. 1 del Código podría suprimirse sin que la ley perdiera nada; la reforma tampoco tiene contenido normativo, sino explicativo e inclusive se puede decir que establece un consejo moral, pero éste es inútil en el texto legal y su inclusión puede ser objeto de burlas. Lo que debe hacer la ley es crear los mecanismos que garanticen el ejercicio de la gestión local con esas características y eso no aparece en el texto de reformas. Además, como es obvio, la adición no debe ir en un inciso aparte, sino que debe ser una frase añadida al texto del único párrafo del Art. 1.

Muchas de las reformas propuestas resultan, como ya se dijo, innecesarias e incluso no es clara la vaga motivación de su inclusión. La reformas en este sentido son perjudiciales, pues hacen perder claridad, armonía y corrección formal al texto legal.

La ambigüedad del texto reformado puede conducir, en muchas ocasiones, a situaciones de conflicto de competencia entre las autoridades locales y del Gobierno Central, debido a la incorrecta interpretación de la ley que hacen muchos funcionarios municipales. Por ejemplo, el Art. 4 N° 2 vigente establece que compete a los municipios: "Supervisión de precios, pesas, medidas y calidades". La reforma propuesta señala que compete a dichas oficinas: "Contribuir a salvaguardar los intereses del consumidor de conformidad a la ley". La ley especial en materia de protección al consumidor establece que dicha actividad corresponde al Ministerio de Economía, con el que las municipalidades deben colaborar. La protección al consumidor es una materia muy amplia, y puede darse, interpretando incorrectamente la nueva norma, como seguramente muchos funcionarios municipales lo harán, que éstos tienen capacidad para intervenir en una atribución legal del Órgano Ejecutivo, creando conflictos con el Ministerio y con los particulares.

Otras reformas propuestas sí tienen un contenido jurídico y no hay objeciones de carácter sustantivo que hacerles. Estas incluyen:

1. el establecimiento de coordinación entre los municipios y el Viceministerio de Transporte con respecto al establecimiento de la señalización vial (reforma al Art. 4 N° 11);

 

2. el señalamiento de las inhabilidades de los miembros de la PNC, los cuerpos de la policía municipal, funcionarios judiciales y ministros y pastores de cualquier culto religioso para ser miembros del concejo municipal (reforma al Art. 27), lo que no adiciona nada nuevo, pues dichas inhabilidades están contenidas en la Constitución y otras leyes vigentes, pero aclararían la lectura e interpretación del Código Municipal;

 

3. adiciona la facultad del concejo municipal de emitir bonos municipales, lo que también es posible de conformidad a otras leyes (reforma al Art. 30 N° 21), aunque el texto tiene una redacción deficiente;

 

4. se establece como obligación de los concejos municipales "velar por la no utilización de los bienes y servicios municipales con fines partidarios, incluyendo el uso de colores y símbolos en las instalaciones físicas, vehículos, mobiliario, actividades públicas y personal de la municipalidad, cuando se encuentre en el desempeño de sus funciones" (adición de numeral 12 al Art. 31), lo que ya está regulado en cuanto al personal, pero no en cuanto a los bienes municipales, aunque debería estar contemplado como una prohibición en un artículo aparte y con una mejor redacción; la disposición, lamentablemente, es una norma incompleta, pues a diferencia de la Ley de Servicio Civil, no contempla sanciones por su incumplimiento;

 

5. se establece período de prescripción de quince años, para exigir el pago de los tributos municipales, que no existe en la actualidad en el Código Municipal (reforma al Art. 64), sino sólo en la Ley General Tributaria Municipal; la reforma armoniza ambos textos;

 

6. se establece responsabilidad a los registradores del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas y del Registro Social de Inmuebles por la inscripción de documentos sin la respectiva solvencia municipal (reforma al Art. 100), aunque establece responsabilidad por daños y perjuicios que sólo puede hacerse efectiva en un juicio civil ordinario, por lo que debería ser más práctica una multa; sin embargo, debe señalarse que en el Art. 15 de la Ley de Creación de la Unidad del Registro Social de Inmuebles se establece que no se requerirá en ningún caso la presentación de constancia de solvencia alguna para la inscripción de actos en dicho registro, adonde son inscritos la mayor parte de inmuebles en la actualidad. Algunos pueden sostener que nos encontramos frente a un conflicto de leyes, ya que en el proyecto no existe disposición que derogue expresamente el Art. 15 de dicha ley; no obstante, no debe existir tal conflicto, puesto que la Ley de Creación de la Unidad del Registro Social de Inmuebles prevalece por su carácter especial sobre el Código Municipal. De conformidad al Art. 50 del Código Civil, la ley general no deroga la especial, si no se refiere a ella expresamente. Si la intención de la reforma era exigir la presentación de la solvencia municipal en el Registro Social de Inmuebles, debieron derogar la disposición, tal como lo señalan las reglas del mencionado Código.

A otras reformas no se les puede hacer objeción legal, pero puede señalárseles problemas prácticos. La primera de ellas es al Art. 20 que actualmente establece que para la creación de un municipio debe concurrir una población de no menos de 10,000 habitantes y un centro de población con no menos de 2,000 en un territorio determinado. La reforma elevaría estas cifras a 50,000 y 20,000 respectivamente y su intención parece ser exclusivamente evitar la formación de nuevos municipios, pero los redactores del proyecto parecen olvidar que los requisitos contenidos en dicho artículo son los mínimos de existencia de una municipalidad. Estudios hechos en fecha reciente han demostrado que más de cien municipios existentes no reúnen los requisitos mínimos que señala el Código Municipal y que resultan económicamente inviables como entidades administrativas debido a la escasez de población y consecuentes bajos recursos, pero no se quiere tocar el problema de la supresión, a pesar de que beneficiaría a muchas de estas poblaciones unirse a una entidad económicamente más sólida. La aprobación de la reforma aumentaría considerablemente el número de municipios que no reunirían los requisitos mínimos de existencia, lo que sólo agravaría la irregularidad legal. Lo que debería hacerse es enfrentar con responsabilidad el tema de la reducción del número de municipios.

También la reforma propuesta al Art. 26, que señala los requisitos para optar al cargo de miembro de los concejos municipales puede tacharse de irregular. La Constitución exige que para optar a dichos cargos se debe ser originario o vecino del municipio; la ley vigente dispone, como medio de establecer el requisito de vecindad, haberlo sido durante un año anterior a la inscripción como candidato a la elección correspondiente. La reforma establece que la vecindad se probará con el DUI, lo que está muy bien, pero en defecto de ese documento "o en caso de que el candidato tenga el Documento Único de Identidad, (sic) expedido en otro municipio distinto al que está avecindado y no hubiese hecho la modificación respectiva; (sic) solamente para los efectos electorales, la vecindad se podrá comprobar con la declaración de dos testigos ante el Alcalde Municipal (sic) correspondiente o por medio de Acta Notarial (sic). Los testigos deben ser vecinos del Municipio (sic) del candidato postulado". La reforma obedece claramente a los intereses de algunos partidos políticos, pero éstos pueden llevar una intención fraudulenta; la prueba de la vecindad es el DUI y existen mecanismos para modificarlo al cambiar de vecindad. La reforma no sólo estimula el desorden administrativo y la indisciplina ciudadana, sino que puede prestarse a fraudes evidentes.

Finalmente, la reforma propuesta al Art. 73 inciso segundo, obliga a todas las municipalidades con un ingreso equivalente a 1,600 salarios mínimos urbanos (no indica en qué período de tiempo), a publicar en el Diario Oficial o uno de mayor circulación un extracto de su presupuesto. En la actualidad sólo se obliga a ello a las cabeceras municipales. La medida no deja de ser acertada porque obligaría a las municipalidades que tienen una situación económica similar y no a las que tienen una categoría formal (por ejemplo, las municipalidades de Soyapango o Antiguo Cuscatlán tienen ingresos varias veces más altos que los de Sensuntepeque o Chalatenango), pero debe recordarse que el Código Municipal fue aprobado originalmente con la disposición que obligaba a todas las municipalidades a publicar su presupuesto en el Diario Oficial, y esto creó una acumulación de trabajo con la que el periódico fue incapaz de cumplir y el Código debió ser reformado a los pocos meses del inicio de su vigencia. Debe señalarse que la publicación de extractos del presupuesto municipal no es ninguna garantía de transparencia en la gestión de los fondos municipales, pues dichos extractos no dan una clara idea de la utilización de dichos recursos, señalando únicamente los principales rubros de ingresos y gastos municipales; sería más útil la publicación de los estados financieros auditados de las municipalidades.

Hay dos series de reformas que pueden presentar problemas prácticos, legales y de constitucionalidad.

La primera se refiere a los acuerdos municipales. La reforma al Art. 16, cuyo texto es equivalente al Art. 13 actual, establece que los municipios regularán las materias de su competencia y la prestación de sus servicios por medio de acuerdos municipales, además de las ordenanzas y reglamentos que establece la normativa actual. La reforma al Art. 53 N° 3 establece que corresponderán a los regidores las atribuciones que se les señalen en los acuerdos del concejo municipal, además de las contenidas en las leyes, ordenanzas y reglamentos. Creemos que el redactor se ha confundido y no ha comprendido el significado de lo que es un acuerdo. Ésta es la figura administrativa usada en nuestro país para emitir un acto de la Administración Pública, cuando dicho acto es de carácter particular y concreto; por el contrario, los decretos, que contienen leyes, reglamentos y ordenanzas, se refieren a actos generales y abstractos y para que tengan efecto y puedan obligar deben ser publicados en el Diario Oficial. Los acuerdos, a menos que exista disposición que ordene otra cosa, sólo se comunican a los interesados. Las materias de competencia municipal y los servicios públicos municipales no pueden ser regulados por acuerdos, que son particulares y concretos, sino por normas generales y abstractas; sólo se emitirán acuerdos en estos casos cuando se haga una aplicación de las ordenanzas o reglamentos municipales a un caso particular. Tampoco pueden otorgarse facultades a los regidores municipales por medio de acuerdos, aunque puede creárseles obligaciones para un caso determinado, señalándolo específicamente al funcionario, por ejemplo, encomendando a un regidor determinado la ejecución de un proyecto concreto, pero esto cabe dentro de las funciones administrativas generales del concejo municipal y no hace falta mencionarlo en la ley. Lo que pueden provocar las disposiciones mencionadas es que se regulen materias de competencia municipal por medios que se mantengan secretos, sin darse a conocer al público hasta que los particulares son afectados por las decisiones municipales, o que se entreguen facultades generales a los regidores, por medio de resoluciones municipales, todo lo cual puede ser tachado de inconstitucionalidad. Existen otras disposiciones en el proyecto que hacen mención del término "acuerdo", como en la reforma al Art. 51 letra "f", pero en estos casos el término no está usado en forma errónea.

Una segunda materia que podría ser tachada de inconstitucional, tiene que ver con el régimen de sanciones. El Art. 133 inc. 2° vigente establece que si las multas que imponga el municipio no son pagadas en el plazo que establece el mismo artículo, se causará un interés del 2% mensual sobre el valor de la misma hasta su cancelación. La reforma dispone que "se establecerá una tasa de acuerdo a la Ley General Tributaria Municipal". Esta ley no se refiere al establecimiento de tales tasas y un interés sobre una multa no puede ser una "tasa", ya que ésta es un tributo y no una sanción, y se origina de la prestación de un servicio municipal, lo que no es el caso. Pero, además del error conceptual, la disposición genera problemas de orden legal.

Los intereses por la multa no pagada constituyen una sanción y, por tanto, un mandato que afecta la conducta y propiedad de los particulares, por lo que sólo puede ser regulada por una ley. Tales intereses deben ser establecidos por el Código Municipal, como en la norma vigente, o aquél debe contener al menos los parámetros dentro de los cuales pueden ser fijados por la municipalidad, como las multas que aparecen en el Art. 128, que establece máximos que pueden imponerse . Igualmente, si se quiere dejar a las municipalidades fijar el monto de los intereses por multas no pagadas, debe establecerse en la ley los parámetros para la determinación de los mismos. De lo contrario, hay una delegación de facultades legislativas.

Las reformas relativas al régimen de sanciones merecen otras consideraciones por razones de conveniencia, aunque no de constitucionalidad. Se suprimiría la pena de arresto y se adicionaría la de prestación de servicios comunitarios, por el que podrían permutarse las multas (la redacción relativa a este punto es muy deficiente), se modifica el procedimiento de interposición de sanciones, alargando exageradamente los términos y se suprimen las disposiciones sobre la detención del infractor de ordenanzas municipales atrapado en flagrancia.

Las reformas ponen de relieve un problema social grave que no es enfrentado por nuestras autoridades: la ausencia de una ley general que establezca faltas menores, su juzgamiento y castigo efectivo. Aunque es posible la sanción de muchas por vía judicial, los jueces tienen la facultad de desestimarlas, como infracciones menores, y así lo hacen; además, se ha hecho desaparecer, aunque continúa en la ley, el funcionario administrativo que puede juzgar y sancionar otras, el Juez de Policía. Esto ha dejado sin protección a la ciudadanía frente a todo tipo de molestias e inconvenientes que deben ser evitados, relativos a seguridad, ruido, basura, comodidad, etc. No es posible que se dejen estas materias, muchas de las cuales no son de competencia municipal, a su regulación y sanción por medio de ordenanzas y autoridades municipales, que cambian cada pocos kilómetros. Debe existir una ley de infracciones menores, aplicable a todo el territorio nacional y una autoridad responsable de hacerlas cumplir.