MANTENIMIENTO Y CONSTRUCCIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA VIAL.¿YUXTAPOSICIÓN DE COMPETENCIAS O UN PROBLEMA DE INSTITUCIONALIDAD?

El Código Municipal otorga una serie de facultades a las municipalidades, que van desde las relacionadas con el orden y ornato local, pasando por controles de precios, protección del medio ambiente, las ambigüedades sobre las salas de juegos, hasta la imposición de sanciones económicas y tasaciones complementarias de impuestos, desde luego municipales. 

Recientemente hemos tenido la oportunidad de observar disputas, cargadas de argumentos  de carácter jurídico, entre diferentes municipalidades de la República y el Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano. Cuando dos autoridades se disputan la competencia por determinada actuación, a pesar de que la ley haya yuxtapuesto dicha competencia sembrando confusión, existen criterios eminentemente jurídicos, para despejar cualquier duda; pero es conveniente desentrañar las disposiciones legales, a efecto de determinar si se da la dicha yuxtaposición de facultades, o estamos en presencia de "celos partidarios", provocados precisamente por una falta de comprensión del verdadero sentido y alcances de la institucionalidad.

I)MARCO CONSTITUCIONAL

Art. 203.- "Los Municipios serán autónomos en lo económico, en lo técnico y en lo administrativo, y se regirán por un Código Municipal, que sentará los principios generales para su organización, funcionamiento y ejercicio de sus facultades autónomas.

Los Municipios estarán obligados a colaborar con otras instituciones públicas en los planes de desarrollo nacional o regional."

Art. 204.- "La autonomía del Municipio comprende:

3º.-Gestionar libremente en las materias de su competencia;"

Art. 206. "Los planes de desarrollo local deberán ser aprobados por el Concejo Municipal respectivo; y las Instituciones del Estado deberán colaborar con la Municipalidad en el desarrollo de los mismos."

De la simple lectura de las disposiciones citadas de nuestro texto constitucional, se desprenden las siguientes conclusiones: En primer lugar, la autonomía municipal no es ilimitada ni tampoco pende del arbitrio de los concejos municipales, sino que está regulada por una ley secundaria que es el Código Municipal, que tal como lo establece el Art. 203, sienta los principios generales para su organización, funcionamiento y ejercicio de sus facultades. De igual forma, el inc. 2° del mismo artículo, determina categóricamente que es obligación de los municipios colaborar en los planes de desarrollo nacional. Con lo que respecta a su competencia, el Art. 204, No. 3°, es claro al indicar que la autonomía municipal se limita a las materias que sean de su competencia de conformidad a la Constitución y a la ley, y no puede abarcar más allá de ellas, ni querer regular materias que no les son propias; situación que sucede muy a menudo con algunos municipios al pretender regular obras de trascendencia nacional, como es el caso de las carreteras u otras obras comprendidas dentro de los planes de desarrollo nacional. Prueba de ello es lo establecido en el Art. 206, que limita la competencia de los concejos municipales a los planes de desarrollo local.

II)MARCO LEGAL

A)CÓDIGO MUNICIPAL

Art. 4.- "Compete a los Municipios:
1. La elaboración, aprobación y ejecución de planes de desarrollo urbanos y rurales de la localidad."

Art. 5.- "La competencia municipal, definida en el artículo anterior, no afecta las atribuciones conferidas a otras entidades de la Administración Pública."

De las mencionadas disposiciones se puede establecer que la competencia municipal se refiere a los planes de desarrollo urbano, y nunca a escala nacional, como presuponen muchas autoridades municipales; por su parte, el Art. 5  diferencia claramente el ámbito de competencia de la Administración Pública con la competencia de las autoridades municipales, y estriba en que bajo ningún argumento se puede entorpecer o crear cortapisas  al desempeño de las atribuciones legales y constitucionales de que goza la Administración Pública. Es decir, no pueden inmiscuirse dentro del campo de actuación del Gobierno Central.

B)LEY DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL ÁREA METROPOLITANA DE SAN SALVADOR Y DE LOS MUNICIPIOS ALEDAÑOS, Y SU REGLAMENTO.

Art. 1.- "La presente Ley tiene por objeto regular el ordenamiento territorial y el desarrollo urbano y rural del Area Metropolitana de San Salvador y Municipios Aledaños, mediante el mejor aprovechamiento de los recursos de las distintas zonas y la plena utilización de los instrumentos de planeación."

Art. 7, Inc.4°. "El Marco Institucional del AMSS estará constituido por cuatro organismos que se identifican y diferencian por sus siglas, nombres y funciones de la siguiente manera:

OPAMSS: Oficina de Planificación del AMSS organismo técnico, que actuará como Secretaría Ejecutiva del Consejo de Alcaldes."

Art. II.3, Título II, Reglamento.- "Corresponderá a la OPAMSS, la coordinación de las Políticas de Desarrollo Metropolitano en materia urbanística y específicamente la formulación y evaluación técnica de las Políticas de Ordenamiento Territorial que constituirán los lineamientos para la formulación del Esquema Director.
 
Corresponderá al Ministerio de Obras Públicas, la formulación de la Política correspondiente al Diseño final, ejecución y mantenimiento de la Red Vial de circulación Mayor del AMSS."

El día 7 de junio del año 2002, los Miembros del Grupo Técnico de Trabajo OPAMSS-MOP, suscribieron el "Acuerdo Inicial sobre Red Vial", en donde con arreglo al ordenamiento legal y constitucional se tomaron los siguientes acuerdos: Se definieron cuáles serían las vías de circulación mayor, y se estableció que sobre éstas debe actuar el MOP; en lo que respecta a la red vial restante, estaría a cargo de los gobiernos locales. Asimismo, cada una de las partes actuaría en las vías de su competencia, en trabajos de conservación de la superficie, señalización vial, etc.

Las disposiciones señaladas, al igual que el acuerdo mencionado, confirman lo ya regulado por la Constitución y el mismo Código Municipal, en el sentido de que la esfera de competencia de los municipios se refieren únicamente a obras de naturaleza local, y  con relación al caso que nos ocupa, a la red vial local, no pudiendo interferir dentro los planes a nivel nacional, como lo es el relativo a la red vial nacional.

C)LEY FORESTAL

Art. 1.- "La presente Ley tiene por objeto establecer disposiciones que permitan el incremento, manejo y aprovechamiento en forma sostenible de los recursos forestales y el desarrollo de la industria maderera; los recursos forestales son parte del patrimonio natural de la Nación y corresponde al Estado su protección y manejo."

Art. 14.- "El MAG recomendará cuales son las especies adecuadas para ornato en la zona urbana."

Art. 15.- "La regulación sobre siembra, poda y tala de árboles en zonas urbanas será de competencia exclusiva de la municipalidad respectiva."

Los Arts. 14 y 15 desarrollan los principios bajo los cuales se regirá la materia arbórea municipal, entendiéndose la misma para efectos de ornato de la ciudad. Dicha regulación se refiere a técnicas de siembra, poda y tala de árboles, etc., con el objeto de que no causen problemas en aceras, drenajes, vías de acceso, etc. Resulta lógico sostener que la atribución contenida en el Art.15, no puede obstaculizar bajo ningún punto de vista la ejecución de las obras comprendidas en los planes de desarrollo nacional.

La disposición del Art.15 establece que las municipalidades deberán regular la arborización urbana de manera general, es decir, por medio de una ordenanza municipal. Hasta donde nosotros sabemos, tal ordenanza no ha sido emitida en las municipalidades que tratan de impedir la ampliación de vías a cargo del MOP. Si la municipalidad va a tomar acciones concretas sobre los árboles existentes en las zonas públicas de su circunscripción territorial, esto debe ser con base en la normativa que previamente haya emitido; si esa normativa no existe, toda orden o prohibición que emitiera, sería arbitraria; en todo caso dichas ordenanzas no pueden aplicarse a obras o terrenos a cargo del Gobierno Central.

Consideramos que la redacción del Art. 15 no debería generar ningún problema de interpretación, ya que es lo suficientemente clara y comprensible; sin embargo, se ha interpretado erróneamente al pretender imponer la voluntad de algunos concejos municipales  al MOP.  Ya existe todo un marco legal y constitucional que permite la ejecución de obras, tales como el desarrollo de la red vial nacional, y además, el espíritu del legislador no ha sido entorpecer el progreso y la modernización del país, ni impedir la realización de las funciones del Gobierno Central, sino que preservar en forma sostenible los recursos forestales y fomentar la industria maderera

En consecuencia, no existe fundamento legal en la Ley Forestal  para que las autoridades municipales  puedan interferir en la ejecución de obras comprendidas dentro del marco del desarrollo nacional.  Debe bastar el permiso ambiental del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales.

D)LEY DE CARRETERAS Y CAMINOS VECINALES

Art.8.- " No podrán restringirse las características geométricas de las vías públicas, pero en casos especiales y cuando las necesidades lo demanden, el Ministerio de Obras Públicas decidirá lo que convenga, previo informe de la oficina respectiva."

De conformidad a esta disposición, y en sintonía con el resto del ordenamiento, corresponde al MOP ejecutar las obras en las vías públicas cuando las necesidades lo demanden, sin necesidad de recurrir a alguna autoridad municipal

E)REGLAMENTO GENERAL DE TRANSPORTE TERRESTRE

Art. 156.- "La Dirección General de Transporte Terrestre autorizará el establecimiento de las terminales, metas, paradas y puntos de retorno del transporte colectivo de pasajeros de conformidad con los requisitos legales y reglamentarios. Asimismo, coordinará su accionar, en lo pertinente, con las municipalidades involucradas."

El artículo es claro al señalar que la autoridad facultada para el establecimiento de paradas del transporte colectivo es la Dirección General de Transporte, y bajo ningún pretexto se requiere de previo permiso municipal.

F)LEY DE CONSERVACIÓN DEL FONDO VIAL

Art. 2.- "Declárase de necesidad e interés público la conservación vial, la cual es una actividad pública y prioritaria del Estado, así como todos los actos conducentes a la consecución de los objetivos plasmados en la presente Ley."
       
Art. 3.- "Para los efectos de esta Ley, se definen los siguientes conceptos:

2. Red Vial Nacional Prioritaria: Conjunto de carreteras pavimentadas y caminos no pavimentados bajo la competencia del Gobierno Nacional, cuyo propósito fundamental es comunicar adecuadamente a los municipios del país, y a éste con el resto de la región centroamericana. La Red Vial Nacional Prioritaria se integra de la siguiente manera:

Carreteras Pavimentadas, las cuales se subdividen en especiales, primarias y secundarias, de conformidad a lo que establece la ley de la materia;

2) Camino Principal no Pavimentado, el cual conecta el municipio con la principal carretera pavimentada o municipios entre sí, así como otros tramos de prioridad nacional esenciales para el desarrollo agropecuario, turístico y económico del país; y

3) El conjunto de puentes y obras de paso comprendidas en las referidas carreteras y caminos."

 Consideramos que esta ley viene a despejar dudas con respecto a la diversidad de criterios e interpretaciones que puedan existir con respecto a las competencias en materia de infraestructura vial. La disposición es clara al señalar que es competencia del Gobierno Central  la red vial nacional prioritaria, y al definirla agrega, que es aquélla que tiene como propósito comunicar adecuadamente a los municipios del país. Por otra parte, si se analizan detenidamente las tarifas de impuestos y tasas municipales, se advierte que en todas ellas, los municipios cargan una tasa denominada en unos casos "tasa por pavimentación asfáltica" o "tasa por pavimentación" o "tasa por mantenimiento de calles y caminos", que son pagadas por los ciudadanos de cada uno de los  municipios y, en consecuencia, genera a éstos la obligación de proceder a la reparación y mantenimiento de obras de infraestructura vial, que no son las que comunican a los distintos municipios entre sí. La conclusión es inequívoca: los medios de interpretación de la ley que la misma franquea, no pueden dejar vacíos o duplicidad de competencias, especialmente en casos como el analizado, en donde debe distinguirse claramente el desarrollo local, las actividades locales, de las obras o desarrollo nacional. En el espíritu de colaboración para el beneficio de la generalidad de los habitantes radica en muy buena medida el entendimiento y comprensión de ese vocablo tan importante para el desarrollo de nuestro país: la institucionalidad.