Breve análisis de la sentencia de inconstitucionalidad sobre el Artículo 12 del Código Electoral y reformas al mismo 1.- Sentencia de inconstitucionalidad El 17 de mayo de 2002, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia pronunció sentencia en el recurso de inconstitucionalidad promovido por el abogado Félix Ulloa, h., a fin de que se declarara la inconstitucionalidad, por razones de forma, del Artículo 12 del Código Electoral, la cual apareció publicada en el Diario Oficial número 95, Tomo 355, de fecha 27 de mayo de 2002. La disposición impugnada establecía: "Artículo 12.- La Asamblea Legislativa estará compuesta por ochenta y cuatro Diputados, la que se integrará de conformidad a la proporción siguiente: a)Por veinte Diputados Propietarios y sus respectivos Suplentes, correspondientes a las circunscripción nacional;b) Por sesenta y cuatro Diputados Propietarios e igual número de Suplentes correspondientes a las circunscripciones departamentales de conformidad a la proporción siguiente:
El Lic. Ulloa, h. fundamentó su pretensión alegando que la disposición violaba el Artículo 79 inciso 1° de la Constitución, en la parte que dispone que "en el territorio de la República se establecerán las circunscripciones electorales que determinará la ley. La base del sistema electoral es la población". Según él, la disposición era cumplida en el Artículo 13 del Código Electoral que estableció que los Concejos Municipales estarían integrados por un Alcalde, un Síndico, dos Regidores y cuatro Miembros Suplentes, pero además en las poblaciones de más de cinco mil habitantes, se elegirán más regidores (hasta diez), de conformidad al número de habitantes del municipio; antes de cada elección el Tribunal Supremo Electoral debe determinar el número de regidores a elegir en cada circunscripción municipal con base en el último censo de población. Sin embargo, en cuanto a la integración de la Asamblea Legislativa, el legislador secundario se apartó del texto constitucional al no tomar como base la población para la determinación del número de diputados por circunscripción departamental y en la circunscripción nacional. El demandante ejemplificó esta situación con la disparidad existente entre los votos necesarios para elegir a los distintos diputados, señalando que en la última elección los diputados de la planilla nacional necesitaron 55,974 para ser electos; en las circunscripciones departamentales, un diputado por el departamento de Cabañas necesitó 8,353 votos para ser electo, mientras que uno del departamento de San Salvador necesitó 23,331. Advirtió también la disparidad existente entre el número de votantes necesarios para elegir un diputado en departamentos que tienen el mismo número; por ejemplo, en Ahuachapán hubo 53,087 votos válidos y en Morazán, 33,410, teniendo ambos tres diputados, pero en el primero un diputado necesitaba 17,699 votos para ganar su curul, y en el segundo, sólo 11,133. Aunque no usó cifras resultantes del último censo de población (de 1992), sino las de votos válidos en la última elección, resultan muy apropiadas para demostrar la desproporción existente en la representación en la Asamblea Legislativa. Lo fundamental de la argumentación en la demanda es que el legislador secundario no tomó como base la población en la disposición que señala las circunscripciones territoriales, que sólo podía determinarse con el auxilio de un instrumento objetivo que pueda cuantificarla, como es el censo nacional de población. En consecuencia, se ha violado la disposición constitucional aludida y existe una desigualdad en la representación de los salvadoreños en la Asamblea Legislativa, pues el voto de unos pocos tiene mayor peso que el de otros en la elección de cierto número de diputados. La Corte concedió audiencia a la Asamblea Legislativa, el Órgano Ejecutivo y el Fiscal General de la República. Todos ellos afirmaron la constitucionalidad de la disposición impugnada, a pesar de que el Fiscal General de la República en funciones, según la sentencia, reconoció que para determinar la representación partidaria en la Asamblea Legislativa, los diputados "han adoptado reglas aritméticas que nada tienen que ver con el aspecto político-democrático adoptado por la Constitución de la República". La Corte, para mejor proveer, solicitó además a la Asamblea Legislativa que certificara la documentación "con la cual evidenciaría que, en la distribución de los escaños legislativos por las circunscripciones electorales y departamentales y nacional contenida en el Artículo 12 del Código Electoral, se ha dado cumplimiento a lo prescrito en el Artículo 79 de la Constitución, prevención que el organismo no cumplió. Al emitir la sentencia, la Corte hizo consideraciones sobre los aspectos esenciales del sistema electoral, en general y tal como está determinado en la Constitución, señalando que existen una variedad de opciones que el legislador secundario puede considerar para efectuar la distribución de diputados, respetando los principios del sistema de representación proporcional que garantiza a los partidos minoritarios una participación en el parlamento; pero finalmente resolvió con base en el argumento de que el Órgano Legislativo no demostró haber dado cumplimiento a la obligación que para él deriva del Artículo 79, inciso 1° de la Constitución, de tomar en cuenta la distribución de la población en el territorio nacional al hacer la asignación de los diputados correspondientes a las circunscripciones departamentales y nacional. En consecuencia, declaró la inconstitucionalidad del Artículo 12 del Código Electoral, por violación del Artículo 79 inciso 1° de la Constitución. Debe hacerse la observación de que la Corte declaró la inconstitucionalidad de todo el artículo. No es cierto, como señalaron algunos diputados en los medios de comunicación, que no se había pronunciado sobre la circunscripción nacional; si bien es cierto que no se pronunció sobre la constitucionalidad de la figura, en la sentencia queda claramente determinado que las disposiciones del Artículo 12 del Código Electoral que se refieren a la misma son inconstitucionales, por no haberse tomado en cuenta la magnitud de la población para la determinación del número de diputados que comprende. 2.- Reformas al Código Electoral Por medio de Decreto Legislativo número 845, de 22 de mayo de 2002, publicado en el Diario Oficial número 116, Tomo 355, de 25 de junio de 2002, la Asamblea Legislativa reformó los Artículos 12 y 13 del Código Electoral. Aunque la sentencia no es mencionada en los considerandos del decreto, obviamente éste es emitido con pretensiones de superar lo decidido por la Corte. En dicho decreto se invierte el orden de los artículos como aparecen en la versión original del Código; es decir, las disposiciones que tratan del número y distribución de los diputados, contenidas en el Artículo 12, pasan al Artículo 13, y las que se refieren a la composición de los concejos municipales, pasan del Artículo 13 al Artículo 12. El artículo 13 sustituido tiene el siguiente texto: "Artículo 13.- Cuando en el territorio nacional, la población fuere menor a diez millones de habitantes, la Asamblea Legislativa estará compuesta por 84 Diputados, la que se integrará de la siguiente manera:
Cuando en el territorio nacional la población exceda de diez millones de habitantes, la Asamblea Legislativa determinará en base al último censo nacional de población, el número de Diputados que integrarán el Órgano Legislativo, estableciendo además el número de Diputados que se elegirán por cada circunscripción electoral departamental y por la circunscripción electoral nacional. El Tribunal Supremo Electoral, al convocar a elecciones, deberá asignar el número de Diputados propietarios y suplentes a cada Circunscripción Departamental y a la Circunscripción Electoral Nacional, en base al último censo nacional de población efectuado y lo notificará a los Partidos Políticos y Coaliciones inscritos, con cuarenta y cinco días de anticipación a la convocatoria de elecciones; todo lo cual deberá consignar en el Decreto que menciona el Artículo 225 de este Código". El decreto contiene además una disposición transitoria que dice que, si por cualquier motivo no se hubiese publicado el V Censo Nacional de Población de 1992, se conceden sesenta días para hacerlo, y añade, como si el censo se tratara de una ley, que los efectos o vigencia del mismo, se prorrogan hasta el 31 de diciembre de 2007. De la sola lectura del artículo, confirmado porque el artículo transitorio es indicativo que los diputados no consultaron el último censo de población, se puede ver que la Asamblea Legislativa no ha dado cumplimiento a la sentencia de la Sala de lo Constitucional ni ha respetado la norma constitucional que exige tomar en cuenta la población como base para la determinación del número de diputados, bajo el sistema de representación proporcional. Lo único que se hace es buscar una fórmula para conservar el mismo número de diputados que hay en la Asamblea Legislativa actualmente y la misma representación para los departamentos y la planilla nacional. Todas las anteriores leyes electorales establecían el principio de un diputado por cierto número de habitantes. La fórmula establecida en la reforma es la de un número de diputados según la población departamental. Los habitantes de los departamentos con mayor población quedan sin representación adecuada, mientras que aquellos con menor proporción tienen una representación mayor. Tal como se señaló anteriormente, la sentencia de inconstitucionalidad fue pronunciada el día 17 de mayo, pero fue publicada en el Diario Oficial varios días después. Antes de que por ese motivo entrara en vigor formalmente, y además coincidiendo con el mismo día en que la Secretaría de la Sala de lo Constitucional extendió la respectiva certificación, la Asamblea Legislativa aprobó de manera apresurada el decreto de fecha 22 de mayo, reformando el Artículo 12 del Código Electoral, de modo tal que cuando estuviese vigente la sentencia de la Corte, recayese sobre una disposición inexistente. Existen sólidos elementos de juicio para poder pensar que el Órgano Legislativo de alguna manera tuvo conocimiento sobre el contenido de la sentencia, antes de que fuera conocida públicamente. De ser así las cosas, la actuación de la Asamblea Legislativa pasaría a ser una verdadera "viveza" para burlar la declaratoria de inconstitucionalidad, y en caso de que no fuere así, no puede negarse el manifiesto propósito del primer órgano del Estado, de evitar que la sentencia produjese sus efectos y de no querer subsanar la violación al ordenamiento constitucional en el sistema electoral. La reforma al Código Electoral es una transgresión al orden constitucional, agravado por el hecho de que se advierte en ella la intención de ignorar la decisión del tribunal constitucional, lo cual constituye un verdadero menoscabo a la institucionalidad del país; los órganos del Estado deben velar porque reine la seguridad jurídica en el país, obligación que les deviene por mandato constitucional y en ningún momento convertirse en fuente de inseguridad jurídica. |