Las Nuevas Tasas del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas

Los derechos a pagar por la inscripción de instrumentos constitutivos, modificatorios o extintivos de derechos reales sobre inmuebles en el Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas están, y han estado desde 1897, en el Reglamento de la institución, cuerpo normativo que, a pesar de su nombre, constituye una ley, habiendo sido aprobado por Decreto Legislativo de 14 de mayo de 1897, publicado en el Diario Oficial N° 143, Tomo 42, de 25 de junio del mismo año.

Como es natural, el valor de tales derechos ha aumentado conforme el valor de la moneda salvadoreña ha ido depreciándose o el costo de los procedimientos registrales ha aumentado, habiéndose hecho las reformas legales pertinentes en cada ocasión. Los más cuantiosos fueron hechos por Decreto Legislativo N° 439, de 21 de enero de 1993, publicado en el Diario Oficial N° 318, de 15 de febrero de 1993, juntamente con modificaciones al arancel del Registro de Comercio (reformado por Decreto Legislativo N° 524, de 6 de mayo de 1993, publicado en el Diario Oficial N° 92, Tomo 319, de 20 de mayo de 1993). Estos últimos aumentos eran necesarios, no sólo para actualizar valores que ya eran obsoletos, sino porque estaba en proyecto la creación de una institución oficial autónoma que se encargara de la administración de los principales registros dependientes hasta entonces del Ministerio de Justicia, para lo que era necesario el autofinanciamiento de la institución.

Al efecto, por Decreto Ejecutivo N° 62, de 5 de diciembre de 1994, publicado en el Diario Oficial N° 227, Tomo 325, de 7 de diciembre de 1994, se suprimió la Dirección General de Registros y se creó el Centro Nacional de Registros (CNR), como una institución desconcentrada del Ministerio de Justicia (erróneamente, el decreto decía "descentralizada"), transfiriéndole la administración de los Registros de la Propiedad Raíz y de Comercio. Se la convirtió en institución oficial autónoma, descentralizándola y concediéndole personalidad jurídica y patrimonio propio, de conformidad al Art. 225 Cn., por medio de Decreto Legislativo N° 462, de 5 de octubre de 1995, publicado en el Diario Oficial N° 187, Tomo 329, de 10 de octubre de 1995, adicionándosele las funciones y bienes del Instituto Geográfico Nacional y el Instituto Libertad y Progreso.

El autofinanciamiento es un elemento de la esencia de una institución autónoma, pues garantiza su independencia frente a otras instituciones del estado, especialmente en cuanto corresponde al desarrollo de una labor técnica, y no política. Instituciones con personalidad y patrimonio, pero que no tienen ingresos propios suficientes para costearlas, como el ISDEM, el FIS o el ISDEMU, la doctrina señala que su autonomía no es real, y permanecerán siempre sujetas a criterios políticos. De manera que los ingresos ordinarios del CNR, en concepto de derechos de inscripción de instrumentos, deben ser suficientes para costear los gastos de la institución.

Por medio de Decreto Legislativo N° 592, de 31 de octubre de 2001, publicado en el Diario Oficial N° 226, Tomo 353, de 25 de noviembre de 2001, se reformó el Reglamento del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas, aumentando los derechos de registro, expresándose las cantidades en dólares esta vez. La reforma se hizo sin publicidad, casi en secreto, y ha sido una sorpresa para los usuarios del Registro; no fue anunciada públicamente, no se discutió en el seno de la Asamblea y no hubo oposición a la misma. Aunque los aumentos no son, a primera vista cuantiosos, los cambios en los criterios de aplicación de los mismos, vuelven sumamente onerosa la inscripción de muchos documentos.

Uno de tales cambios de criterio tiene que ver con cuestiones puramente de terminología, pero es el que la institución emplea para explicar los cambios en sus prácticas. Todos los textos anteriores del Reglamento, se referían a los cargos a pagar por inscripción de documentos como "derechos"; en la última reforma se habla de tasas. El personal del Registro ha tratado de justificar la aplicación de criterios distintos a los empleados anteriormente alegando que ha habido un cambio en la naturaleza de los tributos a pagar por los servicios de la institución, pero esto no es cierto. Cualesquiera que sea el nombre que se les haya dado, los cargos a cobrar por el Registro han sido siempre tasas.

El uso de la palabra "derechos" (siempre en plural), como sinónimo de tributos, está muy extendido (derechos de aduana, derechos de tránsito, derechos de paso), pero todos los textos señalan que dicho uso del término es impropio y que deben usarse los términos técnicos correctos. En todo caso, el vocablo se usa indiferentemente para designar tanto impuestos (derechos de aduana), como tasas (derechos registrales), pero esto no cambia la naturaleza de los mismos.

De conformidad a la doctrina, los ingresos del estado pueden ser de derecho privado, según sean de la misma naturaleza que los que perciben los particulares, como los precios por los servicios de agua o los de las publicaciones de textos que hace el Ministerio de Educación. También pueden ser de derecho público. Estos últimos pueden ser tributarios y no tributarios, según que el estado ejerza su ius imperium para reclamarlos a los particulares o no.

Los ingresos tributarios, según la doctrina y diversos artículos de nuestra Constitución (Arts. 131 N° 6 y 204 N° 2 y 6 Cn.), pueden ser de tres tipos: impuestos, tasas y contribuciones especiales.

Las contribuciones especiales, que son una compensación que el estado exige a los particulares por el aumento del valor de su propiedad inmueble tras la construcción de una obra pública que provoca tal efecto, no interesan a nuestras consideraciones. Nos limitamos a examinar los impuestos y las tasas.

Tanto los impuestos como las tasas son prestaciones monetarias (aunque pueden ser en especie) que el estado exige a los particulares para la realización de sus fines, reclamándoles los recursos que necesita para su funcionamiento. La diferencia es que con los primeros, el estado no ofrece una contraprestación inmediata por su pago, sino que lo devuelve en forma diferida por medio de servicios, obras, pago de la burocracia estatal, etc. Al pagar una tasa, en cambio, el particular se hace acreedor a una contraprestación por parte del estado; Guiliani Fonrouge la define como "la prestación pecuniaria exigida compulsivamente por el estado, en virtud de ley, por la realización de una actividad que afecta especialmente al obligado" (Derecho Financiero, p. 1067). Esta definición enfatiza el carácter bilateral de la tasa: el particular se ve obligado por ley a pagarla, pero el estado, a su vez, está en la situación de tener que accionar para la realización de un acto administrativo en beneficio del particular.

La doctrina es unánime al señalar que las tasas deben tener ciertas características determinadas. En primer lugar, las tasas se originan en el cumplimiento de una función pública del estado, que no puede ser desempeñada por los particulares. Bielsa afirma que el servicio retribuido es "siempre efectuado con motivo del ejercicio de una función esencial o social del Estado que por consiguiente se ejerce necesariamente". Esto las diferencia de los precios; así, el pago de una certificación de partida de nacimiento o de cualquiera de los servicios del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas son una tasa, puesto que las funciones que realizan estas oficinas, sólo puede ejercerlas el estado; en cambio, el pago de servicios telefónicos o del ingreso a un balneario estatal, son precios. En segundo lugar, el valor de la tasa debe ser equivalente al servicio que el particular recibe; si no es así el caso, ésta se convierte en un impuesto. Vitti de Marco afirma que "el total de la tasa que el Estado carga a los consumidores individuales por un servicio determinado debe igualar a los gastos de producción", siendo dicho costo el parámetro para la determinación de su valor, con objeto de que el estado no produzca anti-económicamente (autores citados por Alvaro Magaña: Derecho Constitucional Tributario: El principio de legalidad).

Los autores enfatizan la correspondencia de la tasa al costo del servicio proporcionado por el estado, a fin de que éste, y la sociedad en consecuencia, no resulten económicamente perjudicados, pero también señalan la relación valor de la tasa-servicio desde el punto de vista del contribuyente. Este se ve obligado a un pago por una actividad que tiene un costo equivalente a lo que desembolsa, cobrado por igual a todos los usuarios, de la misma manera que un servicio es prestado en una empresa comercial a un precio determinado.

El aumento de las tasas registrales en una proporción excesiva y superior a su costo desnaturalizaría el tributo, convirtiéndolo en un impuesto, que no tiene una relación equivalente e inmediata al servicio recibido, y las cifras contenidas en la reforma pueden llevar a esta conclusión.

Anteriormente se pagaban ¢5.00 ($0.5714) por cada millar o fracción de millar del valor del contrato por la inscripción de documentos de transferencia de dominio de inmuebles; con la reforma se pagan $0.63 (¢5.5125) por cada centena o fracción de centena de dólares del valor del contrato; la inscripción de un inmueble valorado en ¢100,000.00 ($11,428.571) habría pagado ¢500.00 ($57.1428) antes de la reforma; después de ella, tiene que pagar $72.45 (¢633.9375).

Los aumentos son similares en la mayoría de los distintos rubros, pero en algunos es mucho mayor y no tiene correspondencia con el servicio ofrecido, de una manera evidente. Por ejemplo, por la inscripción de desmembraciones en cabeza de su dueño, antes de la reforma se pagaban ¢5.00 ($0.5714) por cada lote, con un mínimo de ¢100.00 ($11.4285) y por la inscripción de inmuebles en el régimen de propiedad inmobiliaria por pisos y apartamientos, se pagaban ¢10.00 ($1.1428) por cada local, con un mínimo de $200.00 ($22.8571); después de la reforma, por las desmembraciones se paga $9.70 (¢84.875) por cada lote, con un mínimo de $34.29 (¢300.0375), y por la inscripción de inmuebles en el referido régimen, la misma cantidad por cada local, con un mínimo de $54.91 (¢480.4625). Por la inscripción de escrituras de reuniones y remediciones de inmuebles se cobraba ¢50.00 ($5.7142), antes de la reforma; después de la misma, se cobran $9.70 (¢84.875) por cada lote, con un mínimo de $34.29 (¢300.0375).

Una de las adiciones que ha provocado mayor controversia aparece en el inciso quinto del Art. 50-A reformado: "Si fuese necesario sustituir folios de los instrumentos, sentencias o diligencias presentados a inscripción, se pagará $2.30 por cada hoja que haya de sustituirse".

La sustitución de folios en los instrumentos presentados para su registro ha sido una práctica común que, hasta la fecha, no estaba contemplada en la ley. Operaba como una deferencia de los registradores a los usuarios, a fin de no dilatar la inscripción de sus instrumentos, permitiéndoles cambiar las hojas que presentaran algún error u omisión. Ciertamente que no implica ningún servicio registral y, por tanto, no puede ser tasable. Esto aparte, ha reforzado la impresión de que el objeto de la reforma tiene fines de incrementar injustificadamente los ingresos del estado y ha creado el muy fundado temor de que las oficinas registrales obliguen a los particulares a realizar sustituciones que son innecesarias, con objeto de cobrarles los nuevos derechos. Muchos de estos cambios de folios se han debido siempre a diferencias de criterio entre los registradores y los usuarios sobre puntos de la ley, e infinidad de veces, la opinión registral no es la acertada; la reforma puede consagrar irregularidades en prácticas administrativas, en perjuicio del sistema jurídico del país.

No se puede afirmar con seguridad que la intención de la actual administración registral sea convertir las tasas en impuestos, pero no tenemos manera de comprobar que exista una correspondencia entre el aumento del valor de las tasas y el aumento de los gastos del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas. No se ha dado a conocer información detallada del costo de registro de un documento, tomando en cuenta los insumos, gastos de personal y mantenimiento de la institución. El decreto de reforma no fue acompañado de una exposición de motivos o un cuadro financiero que explicara la necesidad del aumento de los derechos.

El aumento de las tasas ha creado un malestar en los usuarios del Registro mayor del que resultaría normalmente de la simple alza de las mismas. Existe una percepción, errónea o no, de que los incrementos no son justificados y un sentimiento de zozobra provocado por la idea de que el estado ha comenzado a ver a las oficinas registrales como meras fuentes de ingreso. Se ha extendido el temor de que las tasas volverán a subir, no para costear el funcionamiento de los registros, sino sólo porque son un medio fácil de obtener recursos monetarios.

Las quejas de los usuarios del registro no siempre son justificadas. Muchas de ellas derivan del malestar del aumento de las tasas o sus criterios de aplicación, pero una de ellas es alarmante. Se ha señalado que en los días anteriores a la aprobación de la reforma y el inicio de su vigencia, algunas oficinas registrales se negaron a recibir instrumentos para su inscripción, aunque los derechos correspondientes habían sido pagados en los bancos, a espera de que entrara en vigor la reforma y cobrar las tasas más altas. Esta es una verdadera exacción, pero la solución propuesta de emitir un decreto legislativo para obligar a los registros a admitir dichos instrumentos es antijurídica.

Al emitirse el Decreto Legislativo N° 439, de 6 de mayo de 1993, antes referido, usuarios disgustados con el aumento de las tasas registrales acudieron a la Asamblea Legislativa, que les prestó oídos y emitió el Decreto Legislativo N° 458, de 11 de febrero de 1993, publicado en el Diario Oficial N° 48, Tomo 318, de 10 de marzo de 1993, en el que se estableció que todo instrumento que hubiera sido "otorgado, resuelto o emitido" antes de la vigencia de la reforma, pagaría derechos registrales conforme a la tarifa anterior. Esta solución no puede aceptarse, en primer lugar porque el hecho generador de las tasas registrales es la presentación del instrumento al registro y no su formulación (puede otorgarse un instrumento público que contenga una hipoteca, pero si no se solicita el servicio del estado para su registro, no hay razón para que cause un tributo que conlleva una contraprestación); en segundo lugar, dada la lamentable práctica de emitir instrumentos con fecha atrasada, que es común entre los notarios salvadoreños, se fomentó una ilegalidad. Sin embargo, es de justicia aceptar los instrumentos cuyos derechos hubieran sido pagados en tiempo de conformidad a la tarifa anterior.

Tampoco puede defenderse la juridicidad de la respuesta que da el Centro Nacional de Registros a las quejas de los usuarios en algunas ocasiones. Las quejas más fuertes que ha tenido por la reforma se han originado por el exagerado aumento en los derechos señalados para las particiones de inmuebles. Cuando se trata de lotificaciones, un costo que era de decenas o pocos centenares de colones se ha elevado a varios millares. El CNR ha respondido a la presión con la emisión de un documento, que jurídicamente no es instructivo, aunque se lo ha denominado así, llamado "Requisitos para calificación de interés social para proyectos de vivienda o lotes con servicios urbanos o rurales". Las parcelaciones calificadas como "de interés social" de conformidad a la Ley de Creación de la Unidad del Registro Social de Inmuebles, cuando el valor de los inmuebles no exceda de $10,000.00, pagan la cuarta parte de las tasas señaladas para el resto de las lotificaciones, de conformidad a la reforma. El documento referido, cuya base legal desconocemos, se limita a señalar la documentación que debe ser presentada al solicitar la calificación de interés social de una parcelación; bajo sus términos, muchas parcelaciones que no están comprendidas en lo dispuesto por la ley mencionada, podrían obtener la calificación que permite el pago de las tasas inferiores.

La transparencia en el manejo de los fondos que percibe es un elemento indispensable para la confianza del público en el CNR y la aceptación de las nuevas tasas. El desconocimiento en el uso de dichos fondos no contribuye en nada a ello y crea la impresión de una utilización poco eficiente de los mismos.

El principal elemento generador de desconfianza deriva del hecho que, de conformidad a las leyes de presupuesto, el CNR no es ni ha sido nunca autofinanciable, a pesar del aumento de las tasas de registro. El primer presupuesto independiente de la institución, correspondiente al año 1996, le asigna una partida de ¢138,932,540.00, de los cuales ¢125,427,610.00 provinieron de ingresos corrientes y ¢13,504,930.00 fueron un subsidio del estado. El presupuesto del CNR ha crecido cada año y en buena parte ha sido financiado con fondos externos, casi siempre provenientes de empréstitos internos o externos, llegando a su máximo en el año 1999, cuando un presupuesto de ¢284,893,410.00 fue financiado con un aporte del Gobierno Central de ¢103,379,320.00. El presupuesto para el año 2002 es de ¢295,532,300.00 ($26,551,480.00), de los cuales ¢63,206,850.00 ($7,223,640.00) provienen de aportes del estado. Frente a todo esto, han quedado estancados o no se ha visto el resultado de costosos proyectos que serían de inmensa utilidad, como el del barrido catastral, que endeudó al país con el Banco Mundial.

Una circunstancia que ha venido a crear mayor malestar ha sido la difundida impresión de que con el aumento de las tarifas registrales se pretende costear otros rubros del presupuesto y si esto es así, se puede estar cometiendo una violación a la Constitución. En primer lugar, los pagos hechos al Registro son tasas y como tales, su costo debe corresponder al del servicio prestado, de otra manera, se estaría cobrando impropiamente un impuesto selectivo a un número limitado de contribuyentes. En segundo lugar, los ingresos del CNR no pueden financiar legalmente otros rubros de la Administración Pública.

Para hacer una transferencia de fondos de una institución a otra, de conformidad a las leyes de la materia, debe hacerse la liquidación anual prevista para todas las instituciones estatales al final del año presupuestario, transferir el excedente de la que lo tenga al Ministerio de Hacienda, haciéndolo ingresar en el Fondo General de la Nación, y subsidiar la institución deficitaria por medio de una partida presupuestaria aprobada por la Asamblea Legislativa. Toda otra forma de transferir fondos de una institución o otra, sería ilegal y hasta delictiva.

Es una cuestión de transparencia en el manejo de los fondos estatales, de interés del público en general y del mismo Gobierno, que éste explique la necesidad de aumento de las tarifas registrales.