Necesidad de una reforma política en El Salvador

Análisis a los incisos 1° y 2° del Art. 79 de la Constitución

No obstante la declaratoria de inconstitucionalidad hecha por la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, nuestro sistema electoral continúa adoleciendo de tal vicio, como se demuestra adelante; el incumplimiento de la sentencia respectiva es evidente a través de una maniobra legislativa. Este tema que ha despertado el interés desde hace varios años y cobra mayor relevancia cuando nos encontramos próximos a períodos eleccionarios, tanto en los estudiosos de la Ciencia Política como en la ciudadanía en general, es el concerniente a la necesidad de reforma del actual sistema electoral en nuestro país, a raíz de las evidentes distorsiones que presenta en la legislación secundaria, así como el incumplimiento del mandato constitucional, tal como se denota en el curso del presente estudio.

Así, todas esas consecuencias conllevan a un debilitamiento del estado de derecho, pues no podemos olvidar que, el derecho al sufragio es el acto cívico mediante el cual la población constituida en cuerpo electoral expresa su voluntad para elegir a sus representantes en las distintas esferas de gobierno; y al no sentirse representada por sus gobernantes, como primera reacción, deja de creer en la Constitución y la ley, así como en la eficacia de las instituciones.

La disposición constitucional objeto del presente trabajo, expresa en sus dos primeros incisos:

"Art. 79.- En el territorio de la República se establecerán las circunscripciones electorales que determinará la ley. La base del sistema electoral es la población.

Para elecciones de Diputados se adoptará el sistema de representación proporcional."

Para efectos de comprensión de este análisis, consideramos oportuno hacer una breve reseña de la sentencia de inconstitucionalidad dictada por la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, que declaró inconstitucional el Art. 12 del Código Electoral por violentar el Art. 79, inciso 1° de la Constitución.

Tal como se señaló en el Boletín # 21 correspondiente al mes de septiembre de 2002, titulado: "Breve análisis de la sentencia de inconstitucionalidad sobre el Artículo 12 del Código Electoral y reformas al mismo", la Sala de lo Constitucional emitió sentencia en el recurso de inconstitucionalidad promovido por el ciudadano Félix Ulloa, h., a fin de que se declarara la inconstitucionalidad por razones de forma de la referida disposición, la cual apareció publicada en el Diario Oficial de fecha 27 de mayo de 2002.

El demandante sustentó sus alegatos señalando que en lo referente a la integración de la Asamblea Legislativa, el legislador secundario se apartó del texto constitucional al no tomar como base la población para la determinación del número de diputados por la circunscripción departamental y la circunscripción nacional; habiéndose ejemplificado con la disparidad existente entre los votos necesarios para elegir a los distintos diputados, pretendiendo probar la desproporción existente en la representación en la Asamblea Legislativa, pues el voto de unos pocos tiene mayor peso que el de muchos en tal elección.

La Sala de lo Constitucional al razonar su fallo, atinadamente sostuvo que, en cuanto a la determinación territorial de los distritos electorales, el constituyente deja que su diseño sea determinado por el legislador secundario; sin embargo, -agrega- respecto del tamaño de las circunscripciones electorales, establece una clara vinculación con la población; (el subrayado es nuestro) - y continúa diciendo- que la Constitución ha determinado que el número de representantes a elegir en cada circunscripción electoral se fundamente en la población, lo cual se convierte en un constreñimiento o marco de obligatorio acatamiento por el legislador electoral.

Además agregó, que el Artículo 79 de la Constitución deja un amplio margen para que el legislador configure el sistema electoral que considere mejor responde a las necesidades políticas y sociales del país; sin embargo, - continúa- establece reglas claras que el legislador debe observar en su determinación: que debe existir una relación incontestable entre el número de escaños y la población.

Así, la Sala al emitir su fallo, argumentó que el Órgano Legislativo no demostró cumplir la obligación que le nace del Artículo 79, inciso primero de la Constitución, que establece que se debe tomar en cuenta la distribución de la población en el territorio nacional, al hacer la asignación de los diputados correspondientes a las circunscripciones departamentales y nacional. Finalmente se declaró la inconstitucionalidad de la referida disposición.

Curiosamente, antes de que se emitiera la mencionada sentencia, de una forma súbita y sin consulta alguna, la Asamblea Legislativa reformó los Arts. 12 y 13 del Código Electoral, con evidentes intenciones de obviarla, ya que no produjo efecto alguno sobre la norma impugnada, quedando por consiguiente las cosas en el mismo estado en que se encontraban al iniciarse el proceso de inconstitucionalidad, es decir, transgrediendo nuestra Carta Magna; ya que en dicha reforma lo único que se hizo fue invertir el orden de las disposiciones incurriendo en las mismas violaciones a la Constitución, pues no se tomó la población como base del sistema electoral, ignorando lo ordenado por la Sala de lo Constitucional.

Tal como se ha demostrado, el Código Electoral en su Art. 13, no cumple con el postulado constitucional que manda que la población sea la base de nuestro sistema electoral, en donde nos deberíamos ceñir al principio de un diputado por un cierto número de habitantes; tal como sucedía en las anteriores leyes electorales; en la disposición vigente se establece la fórmula de un número de diputados según la población departamental, en cuyo caso los habitantes de los departamentos de mayor población quedan sin representación adecuada, y los que cuentan con menor población tienen una mayor representación.

El inciso establece que para las elecciones de diputados a la Asamblea Legislativa se adoptará el sistema electoral de representación proporcional.

A continuación nos detendremos en algunas consideraciones sobre el sistema electoral de representación proporcional, y además tomaremos en cuenta algunos argumentos esgrimidos por la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en la sentencia de inconstitucionalidad citada en el anterior apartado.

Los sistemas electorales los podemos definir de manera sencilla como el conjunto de medios a través de los cuales la voluntad de los ciudadanos se transforma en órganos de gobierno o de representación política; dicha voluntad se expresa a través del voto de los electores.

El sistema está instituido por una gama de actos complejos que integran el proceso político, que comprende desde la emisión del voto con todas sus implicaciones, hasta la elección democrática de los representantes; además de ello, debe procurar establecer con claridad los ganadores del evento electoral.

Tradicionalmente los sistemas electorales se han clasificado en: a) sistema de mayoría, el que a su vez se subdivide en mayoría absoluta y mayoría relativa; b) sistema de representación proporcional, y c) sistema mixto.

El sistema de mayoría es el más antiguo y sencillo de los sistemas, y ha sido el predominante en los países de cultura anglosajona, y se basa en el principio de que la representación corresponde al partido que obtiene mayor cantidad de votos. Se le ha criticado por alentar el bipartidismo y provocar la polarización de las fuerzas políticas, así como de suprimir a los partidos minoritarios.

El sistema de representación proporcional ha sido el más grande oponente de los sistemas de mayoría, y ha intentado ser una respuesta a los problemas de la sobre y subrepresentación, asignando a cada partido político tantos representantes como corresponda a la proporción del caudal de votos que haya obtenido en la contienda electoral. Alguna parte de la doctrina sostiene que es el método más equitativo de representación electoral, pues al asignar a cada participante en las elecciones los escaños relativos al número de votos ganados, reduce los efectos de la sobre y subrepresentación; aunque como ya veremos puede adolecer de deficiencias que hagan que el sistema no cumpla con la finalidad para la que se ha creado, y en vez de reducir dichos defectos, los contemple o inclusive los aumente.

Dichas deficiencias pueden provenir, de diversos factores, tales como la conformación de las listas, características del voto, financiamiento de partidos políticos, etc., y el que consideramos de trascendental importancia, tanto para el éxito del sistema de representación electoral como para el objeto del presente estudio, es el concerniente a la fórmula a aplicar para distribuir el número de curules correspondientes al número de votos.

Dentro de los métodos para determinar el número de escaños, encontramos el sistema de voto proporcional de Hare y el sistema D´Hont.

El método de Hare, que es el que sigue nuestra legislación electoral, toma como base el cociente electoral, y consiste en establecer una cuota por cada circunscripción; a cada partido político le corresponden tantos escaños como cuotas completas de votos haya ganado, quedando entonces los demás partidos con un residuo de votos, y los escaños que no hayan sido asignados en razón de cuotas completas son asignados a los partidos de acuerdo al tamaño de sus residuos.

Por otra parte, el método de D´Hont consiste en que el número de votos emitidos por cada partido político se divide por el número de cocientes cuya suma sea igual al número de representantes a elegir, y ese divisor será la cifra de distribución. Es decir, se divide el número de votos obtenidos por cada partido por la serie 1, 2, 3, 4, y así sucesivamente, hasta el número igual al de candidatos a elegir y se obtienen diversos cocientes. El menor de los cocientes será utilizado como divisor común, adjudicándose a cada lista tantos representantes como su cifra electoral contenga el divisor común.

A guisa de ejemplo para comprender ambos métodos, traemos a cuento el caso de las pasadas elecciones de diputados a la Asamblea Legislativa del año 2003 en los departamentos de Cabañas y La Libertad.

De acuerdo al actual método de cocientes de Hare, para el departamento de Cabañas, al que correspondían 3 escaños, cada cuota era igual a 9,497 votos; el primer partido "A" obtuvo 11,181 votos para 1 escaño, el partido "B" obtuvo 8,643 votos para 1 escaño, y el partido "C" obtuvo 5,341 para 1 escaño. En el departamento de La Libertad, que le correspondían 6 escaños, siendo cada cuota igual a 18,105 votos; el partido "A" obtuvo 42,362 votos para 2 escaños, el partido "B" obuvo 34,254 votos para 2 escaños, y el partido "C" obtuvo 9,466 votos para 1 escaño.

Bajo el sistema de divisores de D´Hont, para el partido "A" en el caso de Cabañas en vez de ser de 9,497 votos la cuota, sería de 11,181 votos, y en La Libertad, en vez de ser de 18,105 votos, sería de 21,181 votos, por lo que en dichas elecciones los resultados hubieran sido de la siguiente manera: para el departamento de Cabañas, al partido "A" le corresponderían 2 escaños, al partido "B" le correspondería 1 escaño. En el departamento de la Libertad, al partido "A" le correspondería 3 escaños y al partido "B" le corresponderían 3 escaños.

Bajo el sistema de D´Hont se observa que ambos partidos obtuvieron los cocientes más altos en las elecciones, de acuerdo a los curules que estaban en disputa en proporción al número de votos, contrarrestándose el fenómeno de la sobrerepresentación.

El sistema mixto es el que tal como su nombre lo dice, reúne características de ambos sistemas electorales, del de mayoría y el de representación proporcional.

De acuerdo a los anteriores argumentos, podemos señalar que el sistema electoral vigente para elección de diputados atenta contra la Constitución en su Art. 79, inc. 1°, pues en ningún momento toma como base a la población, tal como lo reiteró la sentencia de inconstitucionalidad antes aludida. Lo anterior es sumamente delicado pues le resta legitimidad al sistema, y genera un descontento dentro de la población frente a las instituciones.

Es impostergable que el Código Electoral se reforme de una manera seria y responsable para darle cumplimiento al mandato constitucional, dejando a un lado todo tipo de maniobra política; debe hacerse con una verdadera visión de país. Resulta conveniente hacer de forma integral una nueva distribución de escaños entre circunscripciones, y cumplir a cabalidad con el principio constitucional tomando como base a la población, es decir, que no se imponga otro criterio que no sea el que por un determinado número de habitantes habrá un número específico de diputados. Debe señalarse que el mecanismo más objetivo para determinar la población, es el censo poblacional, el cual debe ser tomado en cuenta al hacer la distribución de curules entre circunscripciones; no obstante, en nuestro país el último fue realizado hace más de veinte años, a pesar de que la Ley Orgánica del Servicio Estadístico Nacional, ordena a la Dirección General de Estadísticas y Censos, entidad desconcentrada del Ministerio de Economía, levantarlo cada diez años en los años terminados en cero, por lo que debe cumplirse con lo estipulado en dicha ley, así como reforzar la respectiva partida presupuestaria a fin de que el censo pueda llevarse a cabo.

En lo que respecta al actual sistema de representación proporcional para elección de diputados, somos de la opinión que el método que sigue nuestra legislación electoral para asignar el número de escaños de acuerdo a los residuos, no es el más conveniente para los intereses nacionales, pues si bien es cierto que el legislador secundario cuenta con un margen para escoger el método a adoptar, consideramos que la actual fórmula de residuos o cuota Hare que sigue el Código Electoral, no refleja la proporción más aproximada al número de votos obtenidos en la contienda electoral -tal como lo sostiene el criterio expresado por la jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional-.

El Profesor John M. Carey en su estudio sobre las instituciones políticas en El Salvador, señala que en nuestro país, existe una sobrerepresentación de algunos partidos políticos, es decir, tienen una representación de escaños legislativos que no es proporcional con los votos obtenidos, y que el sistema en vez de favorecer a los partidos que han ganados más votos, hace que algunos partidos se centren en ganar escaños por residuos, en lugar de ganar cuotas completas; lo cual lo convierte en no ser tan proporcional.

Por todo lo anterior, estimamos que sería conveniente reformar el Código Electoral para adoptar la fórmula de divisores D´Hont, al igual que debe hacerse una nueva distribución de curules entre circunscripciones departamentales y eliminar la plancha nacional. Algunos críticos de este método sostienen que puede conducir a un bipartidismo. Nuestra opinión difiere de tal postura, pues estimamos que se ajusta de mejor forma al espíritu del mandato constitucional, pues responde a mayor proporcionalidad; por otra parte, no hay que olvidar que los sistemas de representación nacieron para contrarrestar los problemas de sobrerepresentación, pues lo desajustan, y eso es precisamente lo que sucede en nuestro país, razón por la cual arribamos a esta conclusión; además de ello creemos que este método estimularía el fortalecimiento de los partidos políticos.

Finalmente, consideramos que un tema tan fundamental como es el respeto a la Constitución y la reforma política, debe abordarse con toda la seriedad y ponderación del caso. Estamos conscientes de que si respetamos el orden constitucional y le damos fiel cumplimiento al Art. 79, dotaremos de legitimidad a nuestro sistema electoral; pues precisamente dicho sistema es la base de la democracia representativa y además la piedra angular del fortalecimiento de las instituciones del Estado.

Por otra parte, los ciudadanos tienen el legítimo derecho a que su voto se vea reflejado en una forma justa y equitativa en escaños dentro de la Asamblea Legislativa de acuerdo a los votos realmente obtenidos, por tal razón es que sugerimos sustituir el actual método de cocientes por el de divisores antes relacionado. Consideramos que ambos métodos pueden presentar ventajas y desventajas; sin embargo, no debe perderse de vista nuestra realidad e idiosincrasia nacional, pues no sólo se trata de copiar recetas o modelos de otras legislaciones, sino que lo que se pretende es adoptar un sistema electoral que se ciña de mejor manera a los principios democráticos de representación política. Por dicha razón es que dentro de la gama de opciones que existen en los diversos sistemas y fórmulas electorales, concluimos que el más favorable para nuestro país a efecto de determinar el número de escaños que correspondan a los votos, es el sistema de divisores de D´Hont.