Los títulos irregulares en las Facultades de Derecho

Desorden en la creación de nuevos centros de estudios superiores

Uno de los problemas que ha abatido a nuestro país en las últimas décadas ha sido la pérdida de la calidad en todos los niveles del sistema educativo, pero especialmente en el nivel superior. Las causas, mayoritariamente, son la situación de guerra del país durante un largo período, la politización de la Universidad de El Salvador, la falta de control de calidad efectivo por parte del Ministerio de Educación, etc. No se pretende examinar esas causas, que en su mayoría son de orden social, sino exponer los efectos del fenómeno, enfocado en la educación legal, y proponer su remedio.

Durante más de ciento veinte años, la Universidad de El Salvador tuvo el monopolio de la educación superior en el país. Fundada en 1841, fue la primera y por mucho tiempo la única institución de su clase. Las leyes ni siquiera contemplaban la posibilidad de que otra institución pudiera prestar servicios de educación superior. Esto cambió con la iniciativa de algunos sectores, preocupados por la politización de la misma, que llevó a la idea de crear otros centros de estudios superiores y a la emisión de la "Ley de universidades privadas" (D.L. N° 244, 24 de marzo de 1965; D.O. N° 62, Tomo 206, 30 de marzo de 1965).

El primer fruto de esta nueva ley, fue la fundación de la Universidad Centroamericana "Dr. José Simeón Cañas" (conocida como Universidad Católica o UCA), el mismo año de la aprobación de aquélla, bajo la dirección de la Compañía de Jesús. Los requisitos que la ley establecía para la fundación de nuevas universidades, se referían sólo a su proceso de autorización y no a otros que reflejaran solvencia económica o académica para las actividades a que se dedicarían. Esto significaba que prácticamente cualquiera, sin contar con recursos de alguna clase, podía disponer la fundación de una nueva universidad e iniciar sus actividades, sin tener las instalaciones adecuadas o material didáctico suficiente, ni contar con una planta docente capaz de realizar su labor, con sólo dar cumplimiento a un trámite burocrático ante los Ministerios de Educación y del Interior. El único requisito sustancial establecido en la ley, era que sus programas de estudio no podían ser "inferiores" a los de la Universidad de El Salvador, término que nunca fue clarificado. La ley tampoco establecía facultades al primer Ministerio para ejercer ningún tipo de vigilancia o control, sobre los servicios de las instituciones establecidas.

Dicha posibilidad no fue aprovechada en forma inmediata por otros interesados en expandir los servicios de educación superior. Las dos universidades existentes llenaban la demanda; la dignidad y experiencia que podían acreditarse a una institución centenaria y poder económico de la Universidad de El Salvador, así como el prestigio rápidamente ganado por la UCA, satisfacían obviamente la necesidad social, tal como era vista por una mayoría. No fue sino hasta 1976, que se creó una tercera institución, la Universidad Albert Einstein, especializada en ingeniería y otras carreras de técnica aplicada.

A partir de este momento, la fundación de nuevos centros de enseñanza superior se dio de forma descontrolada. En el período 1976-1995 fueron autorizadas cuarenta y una nuevas instituciones privadas, dedicadas a impartir enseñanza a ese nivel y facultadas para extender títulos universitarios a sus graduados, y se fundó una nueva universidad estatal, la Universidad Militar, que se sumó a las dos ya existentes. Algunas instituciones fueron tan efímeras como la Universidad del Vendedor, que no alcanzó a funcionar durante un año completo. También se establecieron, impartieron clases y quizás emitieron títulos, siete instituciones que nunca buscaron el reconocimiento legal del Ministerio de Educación.

Los efectos de tal proliferación de centros de estudios superiores, son inmediatamente reconocibles en una baja de la calidad de la educación universitaria. Salvo honrosas excepciones, ninguna de estas instituciones fue creada con propósitos o posibilidades de aumentar el caudal de conocimientos humanos, sino como colegios dedicados a la formación de nuevos profesionales de la manera más tradicional, es decir, informándoles del saber ya formulado por otros, como medio para ejercer una profesión u oficio en un futuro; la formación científica, la enseñanza crítica, la investigación, proyección social, publicaciones técnicas o científicas, quedaban fuera de su campo de interés. En segundo lugar, esta proliferación implicó una competencia entre las instituciones por atraer alumnos, cuyas cuotas de pago eran las principales fuentes de ingreso de las mismas.

El temor a la pérdida de alumnos y las consiguientes cuotas de pago, ha llevado a muchas universidades a prácticas como exigir a los docentes limitar el número de reprobados y la aprobación automática de algunos alumnos, la simplificación de las evaluaciones o la supresión de requisitos de graduación. En algunas, se establecieron sistemas de enseñanza que limitaban el número de horas de estudio, especialmente nocturnas o sólo los sábados; se limitaron o suprimieron las exigencias de lectura, de asistencia a clases o realización de actividades ex-aula o de investigación. Los requisitos de calidad de los catedráticos disminuyeron en igual forma.

Los requisitos de ingreso han sido rebajados o limitados a la obtención del título de bachiller, sin importar la real preparación del estudiante o su capacidad para seguir una carrera determinada. Es indicativo de esto que únicamente dos universidades llevan a cabo exámenes de ingreso para la selección de sus alumnos, la Universidad Centroamericana "José Simeón Cañas" y la Escuela Superior de Economía y Negocios. Muchas exigen a sus alumnos la asistencia a cursillos obligatorios de nuevo ingreso, que culminan en un examen, los cuales se supone sirven para ayudar al alumno a precisar su vocación por una carrera, medir el nivel de sus conocimientos y sus méritos de ingreso, aunque a menudo son un mero requisito formal, planificado como un medio de aumentar los fondos de las instituciones. Aun las universidades más serias y responsables, se han visto obligadas a rebajar sus requisitos de ingreso. Personeros de la UCA han reconocido que la institución no puede llenar los cupos planificados aplicando las notas mínimas de ingreso que exige, dada la limitada demanda y poca preparación académica de los nuevos aspirantes, por lo que los llenan con los que han obtenido las notas más altas, aun cuando sean inferiores al mínimo requerido; en el año 2001, la Facultad de Ingeniería de la Universidad de El Salvador, exigió como requisito de ingreso, haber obtenido una nota de 3.0 en el componente de Matemáticas contenido en la Prueba de Aprendizaje y Aptitudes para Egresados de Educación Media (PAES).

La falta de control, mística y ética en las universidades, denunciadas en su oportunidad, llevó a una situación que reclamó la emisión de una nueva ley sobre la materia, y fue así como se emitió la "Ley de educación superior" (D.L. N° 522, 30 de noviembre de 1995; D.O. N° 236, Tomo 329, 20 de diciembre de 1995). Esta llegó a formular los primeros e importantes requisitos sustanciales para el establecimiento y funcionamiento de centros de educación superior, aunque limitados a cuestiones de infraestructura, organización, administración e instalaciones, material didáctico disponible, proyección social e investigación, requisitos de personal docente, y sistema de enseñanza. El aspecto de calidad de la educación sólo es contemplado marginalmente en la ley; el carácter objetivo de las normas jurídicas hace difícil regular sobre una materia cuya evaluación, en muchos aspectos, tiene connotaciones subjetivas; además la disposición constitucional garantizando la libertad de cátedra, limita la injerencia que el estado pueda tener en el aspecto académico de las instituciones.

Tras la primera calificación de las universidades, en el año 1997, el Ministerio de Educación ordenó el cierre de la Universidad Salvadoreña, la Universidad Las Américas de El Salvador y la Universidad de Administración de Negocios y se canceló además el acuerdo de autorización de la Universidad de la Paz, que estaba inactiva. Las tres primeras fueron cerradas por deficiencias calificadas como irregularidades en la expedición de títulos universitarios. El resto de las universidades fue observado en materias tales como inadecuada infraestructura física, sistemas de registro académico o personal docente a tiempo completo, etc., dándoseles un período de tiempo para regularizar tales violaciones a la ley.

Ante la inobservancia o imposibilidad de cumplir con las disposiciones de la ley, en el período posterior, el Ministerio ha ordenado el cierre de la Universidad Tomás Alva Edison, la Universidad de Educación Integral, la Universidad Metropolitana y la Universidad Militar. También se ha ordenado el cierre de los centros regionales que algunas de estas instituciones, como la Universidad Modular Abierta, la Universidad Manuel Luis Escamilla, la Universidad Andrés Bello, la Universidad Panamericana y la Universidad Técnica Latinoamericana, habían establecido en varias ciudades del interior del país. En varias universidades se ordenó el cierre de facultades o se retiró la autorización para impartir cierto número de carreras. Otras cerraron al ser prácticamente incosteables, como es el caso de la Universidad San Jorge y la Universidad Simón Bolívar.

Como resultado, en el año 2001 funcionan 27 universidades en el país, una estatal y 26 privadas. Aun cuando se ha logrado imponer a éstas cierta dosis de orden y un mejoramiento de sus instalaciones y servicios, los problemas que aquejan a la educación universitaria salvadoreña, especialmente en materia de calidad de la enseñanza, no han disminuido sensiblemente. Las deficiencias de los sistemas educativos básico y medio, que quedan en evidencia con los resultados de la PAES, pasan sin trabas al sistema de educación superior en donde son ignoradas, el estudiante puede obtener notas de aprobación sin esfuerzo y obtener el grado académico consiguiente, con suma facilidad. El resultado son profesionales impreparados en ejercer las profesiones para las que supuestamente han sido entrenados, con grave perjuicio a la comunidad académica, la producción y la productividad de la economía y el público consumidor de sus servicios.

Proliferación de facultades y escuelas de Derecho

La Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Sociales de la Universidad de El Salvador, inició sus actividades junto con la desaparecida Facultad de Teología, al comenzar las de la universidad. Esto la hace la institución educativa más antigua y de mayor tradición en el país. Actualmente sufre de los problemas generales que afectan a toda la Universidad de El Salvador y, en particular, el de ser la escuela de Derecho con el segundo grupo más numeroso de educandos. En materia de calidad, la Facultad no está en un nivel superior a las demás.

En 1978 se fundó la Universidad "Dr. José Matías Delgado", que estableció la segunda facultad de Derecho del país. Desde entonces, además de ella, otras 25 universidades fueron autorizadas para impartir la carrera de licenciatura en Ciencias Jurídicas, haciendo un total de 27. La efectiva demanda, aun por alumnos sin vocación jurídica y la relativa facilidad y bajo costo con que puede establecerse una escuela de Derecho, la convirtieron en la carrera que era impartida por un mayor número de universidades, con la excepción de Administración de Empresas.

La enseñanza del Derecho padeció en el país los mismos problemas económicos y académicos del resto de las demás carreras universitarias. Sufrió todos los efectos de la "competencia" existente entre las universidades y en términos generales una baja extraordinaria de calidad. Una cuantificación de esto resulta muy difícil, como en cualquier área de la educación superior, ya que no hay un sistema similar a la PAES que pueda reflejar el grado de aprovechamiento y las habilidades de los educandos; ciertos resultados parciales podrían extraerse de los exámenes previos a la autorización para el ejercicio del Notariado y de los exámenes de la Escuela de Capacitación Judicial, pero estas instituciones no cuentan con la información debidamente tabulada. Sin embargo, los resultados de la deficiente preparación entre los abogados son evidentes.

El más grave efecto de la comercialización de la educación superior en el campo jurídico fue la irregularidad, en forma sistemática e institucionalizada, en la emisión de títulos de licenciatura en Ciencias Jurídicas, por varias instituciones del país.

Debe aclararse que las universidades regidas por la "Ley de universidades privadas" tenían clara y estrictamente normada la concesión de equivalencias de materias cursadas en otras instituciones, en un reglamento de la ley. Este no fue siempre respetado en forma estricta por las universidades, por lo que los títulos de licenciatura en Ciencias Jurídicas y en otras materias emitidos por muchas de ellas pueden presentar irregularidades; estas situaciones parecen ser excepcionales en los centros de estudios superiores y no se puede presumir una conducta sistemática o maliciosa en la mayoría de ellas.

La Universidad de Administración de Negocios (UNAN) comenzó a impartir de hecho la carrera de licenciatura en Ciencias Jurídicas, antes de estar autorizada para ello por el Ministerio de Educación. Desde el inicio estableció todos los cursos de la carrera, atrayendo alumnos que cursaban la misma en otras universidades y admitiéndolos por equivalencias. El resultado fue que graduó licenciados en Ciencias Jurídicas antes de completar los requisitos de aprobación de la carrera; el número de éstos no ha podido ser cuantificado, pero no parece ser alto.

Las dos universidades que hicieron una manifiesta comercialización en el otorgamiento de títulos de licenciatura en Ciencias Jurídicas fueron la Universidad Las Américas de El Salvador (ULAES) y la Universidad Salvadoreña (USAL). La primera ha comunicado al Ministerio de Educación un listado de sus graduados de licenciatura en Ciencias Jurídicas, en un período de quince años, que comprende 1,136 nombres (más que los graduados de la Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Sociales de la Universidad de El Salvador en sus primeros cien años), aunque el número es mayor, ya que varios jueces que han acudido al Ministerio a registrar sus títulos en fechas recientes no aparecen en el listado. La segunda comunicó al Ministerio de Educación un total de 812 graduados de licenciatura en Ciencias Jurídicas. Ambas hicieron de la expedición de títulos a egresados en el área de Derecho en otras universidades, en condiciones muy favorables, el principal rubro de su actividad; y aunque tenían actividades docentes ordinarias, el porcentaje de aprobación de las asignaturas era cercano al cien por ciento.

Determinar las modalidades de esta comercialización no es, por supuesto, asunto fácil. Las antiguas autoridades de las universidades no admiten haber cometido ninguna irregularidad.

Ha sido la investigación de los títulos de los jueces, iniciada por el Consejo Nacional de la Judicatura, la que ha revelado y permitido documentar las modalidades irregulares seguidas por ambas instituciones.

Básicamente, existen tres figuras en la extensión de títulos irregulares:

1. El primero ha sido la concesión del título a personas que no cursaron la carrera, o que permanecieron en la institución un período demasiado breve, para haberla cursado.

 

2. El segundo caso sería el de la concesión del título a personas que, aunque aparecen matriculadas en la institución durante un período ordinario de estudios, se encontraban en la imposibilidad material de cursarlos, generalmente por desempeñarse a tiempo completo en un empleo en una ciudad del interior del país, durante todo el período o extensas porciones del mismo.

 

3. Finalmente, lo que parece ser el caso de la mayoría de los graduados en ambas universidades, el estudiante cursaba la carrera hasta egresar en una universidad con requisitos estrictos de graduación, especialmente la Universidad de El Salvador o la Universidad Salvadoreña Alberto Masferrer, pero también en menor número de otras universidades. Con el fin de evitar dichos requisitos, el estudiante se trasladaba a una de las universidades en cuestión, donde se le daban equivalencias por todas las materias cursadas (a veces, se hacían equivalencias sin relación alguna, por ejemplo, Criminología por Derecho Mercantil III, especialmente en la USAL). Para dar cumplimiento a las disposiciones del reglamento de equivalencias, en ocasiones se determinaba que el estudiante debía cursar cinco o seis materias que no aparecían en el programa de la universidad de egreso, solamente para efectos de registro académico, ya que muchas veces no lo supo el estudiante (especialmente en la ULAES), y completar los requisitos de graduación. Algunos no cursaron ninguna asignatura sino un cursillo de graduación, aunque de sus documentos aparece que dichas materias fueron cursadas y que realizaron exámenes privados, redactaron una tesis, completaron los requisitos administrativos de graduación y se graduaron en un período irrisoriamente breve.

La obtención del título en estas universidades implicaba, tanto por parte de sus autoridades como de los graduados, una violación de la ley, de disposiciones reglamentarias y de los propios estatutos de la universidad, aprobados por dos Ministerios, y obligatorios para la entidad y sus integrantes.

El número de abogados graduados de estas universidades, aun en el período de la vigencia de la "Ley de educación superior" previo a su cierre definitivo, se ha calculado en unos 2,200, es decir, casi un tercio de los autorizados para el ejercicio de la abogacía en el país.

La "Ley de educación superior" creó un marco más efectivo de regulación de las universidades, estableciendo requerimientos de funcionamiento en cuanto a infraestructura, material didáctico, curriculum, requisitos de graduación, etc. También estableció un sistema de evaluación permanente de las instituciones de educación superior por parte del Ministerio. Una de sus disposiciones más importantes, prohibió la graduación de alumnos que no hubieran cursado cierta proporción de la carrera en la universidad, lo que dificultó, pero no impidió, a quienes estaban dispuestos a violar la ley, el fraude en la graduación de egresados de otras universidades.

Gran parte de la anarquía en la formación de nuevos profesionales del Derecho, se terminó con el cierre de las universidades responsables de la emisión de títulos irregulares; y el de aquéllas que no cumplían los requisitos mínimos para impartir enseñanza en un nivel superior.

Aun con el cierre de varias escuelas de Derecho, la demanda por cursar la carrera ha aumentado y el crecimiento del número de estudiantes ha sido enorme; esto es en parte debido al aumento de opciones, en la forma de mayor número de instituciones que imparten la carrera, especialmente en ciudades del interior, y al hecho de que su estudio se ha vuelto fácil y conlleva compensaciones económicas rápidas. La Dirección de Educación Superior del Ministerio de Educación sólo ha recopilado las estadísticas del período posterior a la emisión de la ley, por lo que no podemos cuantificar con exactitud el aumento de estudiantes de Derecho desde la fundación de las universidades privadas, pero los datos existentes son altamente significativos; tan sólo en el período 1997-1999, hubo un aumento de 3,182.

En 1999, último año del que se tienen cifras globales, el número de estudiantes de Derecho era 19,759 (9,040 de sexo masculino y 10,719 de sexo femenino), cursando la carrera en las facultades y escuelas de veintitrés universidades. La licenciatura en Ciencias Jurídicas, de esta manera, era la carrera con mayor demanda, superando a la licenciatura en Administración de Empresas, que es servida por mayor número de universidades. Los centros con más alumnos eran la Universidad Tecnológica, con 3,365 y la Universidad de El Salvador, con 3,134. En ese año hubo un total de 831 graduados (frente a 487 en 1997).

De las universidades que servían la carrera en 1999, la Universidad Militar fue cerrada por el incumplimiento de los requisitos mínimos establecidos por la ley para impartir educación superior y la Universidad Autónoma de Santa Ana dejó de impartir la carrera por incosteable. Así, en el año 2001, existen veintiuna facultades y escuelas de Derecho en funcionamiento. La Universidad Luterana, además, ha solicitado al Ministerio de Educación la aprobación de la carrera en la institución.

El número de graduados se ha elevado considerablemente, de 487 en 1997, a 615 en 1998 y a 831 en 1999. A comienzos del presente año, el número de carnets de abogados autorizados para el ejercicio de la profesión, emitidos por la Corte Suprema de Justicia, superó los 7,100, cuando poco más de una década antes, en 1989, no había superado los 2,100.

En el nivel de postgrado, la Universidad Doctor José Matías Delgado estaba autorizada a impartir una Maestría en Derecho Internacional; la Universidad de El Salvador, una Maestría en Derechos Humanos y Educación para la Paz; y la Universidad Tecnológica, las Maestrías en Derecho Empresarial, Diplomacia y Relaciones Internacionales, y de Justicia Penal.

La disminución del número de universidades que sirven la carrera de licenciatura en Ciencias Jurídicas y el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la "Ley de educación superior", en opinión generalizada, no han tenido mayor efecto en la calidad de la educación impartida. Más bien, el cumplimiento de dichos requisitos puede tener alguna influencia en la disminución de calidad; por ejemplo, la obligación de contar con un número de docentes en relación al de educandos y de contratar una proporción de ellos a tiempo completo, y compensar sus sueldos, ha motivado a varias universidades a contratar personal poco competente para ocupar los cargos a tiempo completo y hacerlos servir un alto número de materias, en las que no son especialistas o para las que no están calificados.

Las cuotas pagadas por un gran número de estudiantes deberían ser garantía suficiente de la solvencia económica de las facultades y escuelas de Derecho; pero el elevado costo de la educación superior y la negativa de las universidades a elevar sus cuotas estudiantiles, ante el temor de perder alumnos que se trasladen a universidades más baratas, obliga a mantener bajos los presupuestos de las instituciones y no trabajar en una verdadera mejora de calidad. Es más, los altos ingresos de las escuelas de Derecho sirven para compensar los costos en áreas deficitarias de las universidades; con gran frecuencia, esto motiva a las instituciones a rebajar los requisitos académicos para garantizarse una alta asistencia a sus escuelas de Derecho.

Las irregularidades en el otorgamiento de títulos universitarios no se dan en la forma abierta que ocurrían antes de la vigencia de la "Ley de educación superior", pero la laxitud de los requisitos académicos en muchas instituciones y algunos incidentes que han motivado la intervención del Ministerio de Educación, conducen a considerar que la práctica continúa de una manera más moderada.

El caso más notorio ha sido el de la Universidad Militar, una institución estatal creada fundamentalmente con el fin de dar una preparación superior a cuadros del ejército y otro personal del Ministerio de la Defensa Nacional, pero que perdió tal función al no poder coordinar sus actividades académicas con las de la Escuela Militar "Capitán General Gerardo Barrios" y otras instituciones de educación militar. No obstante, continuó funcionando, bajo dirección civil e impartiendo clases casi exclusivamente a civiles, en directa competencia con las universidades privadas. La institución funcionaba como una dependencia presupuestaria del Ministerio, casi sin intervención funcional de éste, nunca contó con instalaciones ni patrimonio propio, al grado de no tener biblioteca o una colección de libros propios. El Ministerio de Educación ordenó el cierre de la universidad hace un año, por incumplimiento de requisitos legales de funcionamiento, sin hacer referencia a irregularidades en la emisión de títulos; tal resolución continúa pendiente de recursos ante las Salas de lo Constitucional y de lo Contencioso-Administrativo de la Corte Suprema de Justicia. No se ha podido determinar con exactitud el número de graduados de la institución o las irregularidades que se le atribuyen en la concesión de títulos.

En resumen, el cambio, en la ley reguladora de la educación superior no ha significado una transformación especialmente significativa en la calidad de la enseñanza del Derecho, sino que algunos de sus problemas se han magnificado. Subsiste el problema de la irregularidad en la emisión de títulos por las universidades; y es necesario corregir el daño a la profesión y a la sociedad salvadoreña resultante de la venta de grados universitarios que se dio en el pasado.

En fechas recientes, el problema de la baja calidad de la formación de los profesionales del Derecho y de la existencia de miles de abogados y jueces que ostentan títulos falsos o emitidos irregularmente, ha estado en el foco de atención nacional. Las denuncias hechas por algunas asociaciones de abogados y, sobre todo, la investigación hecha por el Consejo Nacional de la Judicatura de las anomalías en los títulos de algunos jueces, han vuelto a llamar la atención sobre el problema y a cuantificarlo y documentarlo.

El resultado conseguido ha sido poco más que un conflicto entre distintas oficinas públicas que se acusan mutuamente de no actuar en el asunto, señalando disposiciones legales que, según ellos, atribuyen a otra instancia la solución de los problemas gremiales. Esta aparente yuxtaposición de competencias no es nada raro en ningún sistema jurídico, pero en todos se soluciona mediante el uso de la herramienta jurídica más común: la interpretación del Derecho. Nuestras autoridades no pueden seguir culpándose mutuamente de la existencia de un problema jurídico y social, y tienen que dilucidar las competencias que les señala la ley. Este artículo pretende también ser una contribución a la solución de esta discusión.

La principal responsabilidad sobre la calidad de la educación superior y los títulos emitidos es de las universidades, pero ante sus dificultades prácticas y económicas, más su falta de visión institucional, la idea de una autorreforma resulta utópica. La solución del problema yace en manos de las autoridades estatales.

En primer lugar, el Ministerio de Educación ha sido la institución más criticada y a la que con mayor frecuencia se le atribuyen culpas por su inacción. Sin embargo, lo que el Ministerio puede hacer con respecto al problema es muy limitado.

En cuanto a los títulos emitidos antes de 1996, recordemos que el Ministerio no contó con facultades fiscalizadoras de las instituciones de educación superior hasta ese año. Nada podía hacer para limitar el aumento de universidades, ni para controlar la calidad de su enseñanza, ni para impedir la emisión de títulos irregulares, como no fuera denunciar criminalmente a los responsables de tal acción, cosa que no se hizo.

A partir de 1997 se ha creado un sistema de evaluación y calificación de las instituciones de educación superior que permite al Ministerio determinar, cuando menos, el cumplimiento de requisitos legales para el funcionamiento de universidades y algunos otros parámetros de calidad, y proceder a sancionar, e incluso cerrar, los centros de estudio que no cumplan con los primeros. Sin embargo, el Ministerio debe respetar la libertad de cátedra, garantizada por la Constitución, y no tiene facultades para interferir en cuestiones de calidad cuya medida implica la adopción de parámetros subjetivos de calidad, como contenido y adecuación de planes y programas de estudio, metodología anticuada de enseñanza, etc. La ley no contiene exigencias a las universidades para seleccionar a su personal docente o sus estudiantes con base en parámetros de calidad, ni sobre la evaluación de los mismos; ninguna ley los tiene, puesto que la visión de la búsqueda de la alta calidad de la educación es presupuesto en las mismas.

La "Ley de educación superior" contempla el establecimiento de un sistema de acreditación, práctica reconocida para determinar la calidad del sistema de educación superior. El año pasado, se emitió el primer reglamento del sistema de acreditación y se nombró la comisión integrada por destacados intelectuales que la pondrá en práctica; aún se están determinando los criterios de calidad que determinarán su labor. El sistema no es satisfactorio; la acreditación certifica que una institución universitaria, de manera general imparte enseñanza de calidad, aunque no hay garantía de que la misma se dé en todas sus escuelas, como las de Derecho, o que haya reservas respecto a las mismas; tampoco impide el funcionamiento de las instituciones no acreditadas, que continuarían teniendo demanda, indiferentes a la certificación de calidad. El sistema podría acabar en un vacío.

Con respecto a los títulos de grado, la "Ley de educación superior" creó un registro a cargo de la Dirección de Educación Superior del Ministerio, encargado de recabar información sobre las instituciones, su actividad académica y los títulos que emitan; la oficina puede negarse a registrar los títulos que presenten alguna irregularidad en su emisión, lo que es especialmente importante para profesiones cuyo ejercicio está regulado, como el Derecho. En cuanto a los títulos emitidos antes de 1997, no existe obligación de su registro y el Ministerio no puede hacer nada, salvo negarse a registrarlos cuando los graduados los presenten voluntariamente para ello (esto se hace, generalmente, con objeto de certificarlos con miras a estudios en el extranjero). En fecha reciente el Consejo Nacional de la Judicatura recomendó a varios jueces cuyos títulos adolecían de una aparente irregularidad que registraran sus títulos, como una garantía de su legitimidad; esto provocó la reacción negativa del gremio, lo cual es preocupante, desde luego que éste es un campo en el que no puede caber la solidaridad de grupo.

El Consejo Nacional de la Judicatura se ha distinguido entre todas las asociaciones del estado por el cumplimiento de sus funciones, en la materia que estamos tratando. En la determinación de la idoneidad de los jueces, cuya evaluación le corresponde, ha sido la primera institución que ha realizado una investigación de la legitimidad de los títulos de grado. Si esta labor es digna de todo encomio, debe recordarse que se limita a una fracción de los profesionales del Derecho y que el Consejo carece de facultades para actuar respecto de todos; sólo puede informar a la Corte Suprema de Justicia del resultado de sus hallazgos y a ésta corresponde tomar acción.

La Fiscalía General de la República, que no puede influir en modo alguno en la calidad de la enseñanza universitaria, también ha sido señalada como responsable del problema. La intervención de esta institución implicaría la presunción de la comisión de un delito en la expedición de títulos irregulares, para su investigación y prosecución por la vía penal; es la solución más drástica, pero probablemente sea la única ante la inacción de otras instituciones estatales. Frente a la magnitud de obligaciones de la Fiscalía, sería deseable la cooperación de otras instituciones.

Se puede afirmar con seguridad que la principal institución responsable de la solución del problema es la Corte Suprema de Justicia. De conformidad al Art. 182 N° 12 Cn., le corresponde: "Practicar recibimientos de abogados y autorizarlos para el ejercicio de su profesión; suspenderlos por incumplimiento de sus obligaciones profesionales, por negligencia o ignorancia graves, por mala conducta profesional o por conducta privada notoriamente inmoral; inhabilitarlos por venalidad, cohecho, fraude, falsedad y otros motivos que establezca la ley y rehabilitarlos por causa legal. En los casos de suspensión e inhabilitación procederá en la forma que la ley establezca, y resolverá con sólo robustez moral de prueba. Las mismas facultades ejercerá respecto de los notarios". La disposición no puede ser más clara en el sentido de que a la Corte corresponde el ejercicio del control de las profesiones jurídicas. Aunque no está ampliamente desarrollada en las leyes secundarias, la institución cuenta con dos dependencias encargadas del control y vigilancia de los gremios jurídicos: la Sección de Investigación Profesional y la de Investigación Judicial.

La solución del problema de los títulos emitidos irregularmente, está exclusivamente en manos de la Corte Suprema de Justicia. Esta es la institución que puede realizar la investigación de los títulos emitidos irregularmente y puede tomar las acciones correspondientes contra sus detentadores y emisores; los casos en que encuentre que se ha cometido un delito, debe comunicarlos a la Fiscalía General de la República, para su prosecución.

La Corte puede influir enormemente en la solución del problema de la falta de calidad de la educación legal. Una asociación de abogados ha señalado recientemente que la falta de preparación de los nuevos profesionales del Derecho no se solucionará si los graduados no llegan a comprender que la obtención del título no les facultará para el ejercicio de la profesión, si aquél no va acompañado de los conocimientos necesarios para dicho ejercicio. En consecuencia, ha sugerido el restablecimiento del examen para la autorización para el ejercicio profesional (el proyecto de ley correspondiente existe, por lo menos, desde 1997, pero la Corte no ha acordado ejercer su iniciativa de ley). Un funcionario del Consejo Nacional de la Judicatura ha sugerido además, limitar el ingreso a las facultades y escuelas de Derecho, con objeto de garantizar un estudiantado mejor preparado, lo que también requeriría una reforma legal. Aun sin reforma legal, la Corte podría contribuir a mejorar la educación legal universitaria, ya que es la responsable de administrar la única prueba de calidad de aquélla con que contamos: el examen para la autorización del ejercicio del notariado, al que la mayoría de los nuevos profesionales del Derecho se someten; se ha sugerido la publicación de sus resultados, indicando el número y la proporción de aprobaciones y reprobaciones de los graduados de cada universidad que se someten a él; esto estimularía a la población estudiantil a abandonar las instituciones que no les garanticen los conocimientos necesarios para tener éxito en dicho examen.

Los problemas de la educación legal universitaria en el país han llegado a extremos que habrían sido inconcebibles pocos años antes, y los daños que ocasiona a la sociedad salvadoreña, a corto y largo plazo no serán cuantificables pero sí perceptibles como inmensos. La solución de estos problemas requiere una acción decidida y honesta, especialmente de la Corte Suprema de Justicia, para su solución, de una manera tan completa y radical que se establezcan los precedentes necesarios para que no vuelvan a producirse.

Como parte de sus objetivos de lograr la seguridad jurídica, así como de fomentar la moralidad en la vida pública, de lo cual es componente esencial el ejercicio honesto y calificado de la profesión del Derecho, FUSADES contribuye con este documento.